从“划”到“管”，助转型促发展（政策解读）

　　自然资源部印发《关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》（以下简称《通知》），要求坚决维护“三区三线”划定成果的严肃性和权威性，推动城镇开发边界划定成果精准落地实施，统筹做好规划城镇建设用地安排，严格规范城镇开发边界的全周期管理。

　　何为城镇开发边界，为何划定、如何管好？《通知》将为相关工作带来怎样的变化？记者在相关部门和地区进行探访。

　　划定城镇开发边界，有助于防止城镇无序蔓延、促进城镇高质量发展

　　何为城镇开发边界？自然资源部国土空间规划局副局长杨浚介绍，这是在国土空间规划中划定的，在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、完善城镇功能、提升空间品质的区域边界，涉及城市、镇和各类开发区等。

　　“三区三线”，是根据农业空间、生态空间、城镇空间三个区域，分别对应划定的耕地和永久基本农田保护红线、城镇开发边界、生态保护红线三条控制线。“城镇开发边界是‘三区三线’重要组成部分，是在国土空间规划编制中同步开展的一项重要工作。”杨浚介绍，划定城镇开发边界，设置扩展倍数、严控新增建设用地，可推动城镇紧凑发展和节约集约用地，对落实生态文明建设要求、防止城镇无序蔓延、促进城镇高质量发展具有重要意义。

　　北京市是最早完成城镇开发边界划定并形成管理制度的地区之一。按照“一年一体检、五年一评估”的要求，北京将实施情况作为评价总体规划实施工作的重要内容之一，定期跟踪研判，使城镇开发边界成为北京城市总体规划高水平实施推进高质量发展的重要抓手。

　　“我们加强规划实施监督，建立区级城市体检评估机制，确保一张蓝图绘到底。”北京市规划和自然资源委员会朝阳分局局长马红杰说，朝阳区以规划编制实施为抓手，落实城镇开发边界管控要求，引导成片开发等新增城市建设项目在边界内进行布局和建设。

　　福建省厦门市人多地少，客观要求积极优化城市空间布局。通过构建“一岛一湾”城市空间结构，当地以高品质空间为产业发展奠定基础，吸引大量人口定居。2022年，厦门以仅占全省1.4%的土地面积，承载了13%的常住人口，创造了全省15%的GDP和28%的地方财政收入。

　　《通知》借鉴多地经验做法，广泛听取各地意见建议，守住底线、有序实施、留有弹性、上下贯通，为依法依规加强和规范城镇开发边界管理提供基本遵循。

　　改变规模驱动、粗放利用的空间开发模式，促进城镇绿色发展

　　“《通知》旨在解决城镇开发边界从‘怎么划’转向‘怎么管’的问题。”杨浚介绍，根据“三区三线”划定工作的统一部署，各省份统筹划定城市、镇以及各类开发区的城镇开发边界，倒逼各地节约集约利用资源，加大存量用地盘活力度，促进发展方式绿色转型。

　　秦皇岛市作为河北省3个沿海城市之一，坚持陆海统筹、以城定港、港产城融合，综合考虑资源承载能力、人口分布、经济布局、城乡统筹、城镇发展阶段和潜力，合理划定城镇开发边界。

　　江苏省南京市高淳区计划对滨湖地区适度增加建设空间，但仍坚守生态优先，对涉及退圩还湖工程范围的建设方案不予采纳。

　　过去，不少地方存在城乡建设用地使用较为粗放，城镇生产、生活、生态空间布局结构与资源环境承载能力、人民群众需求不匹配等问题。杨浚认为，在资源约束趋紧的背景下，各地必须改变规模驱动、粗放利用的空间开发模式，划好城镇开发边界，促进城镇绿色发展。

　　要做好发展与保护。杨浚介绍，保护包括耕地的保护、生态的保护，也包括历史文化遗产的保护。城镇开发边界应避让连片优质耕地和已有政策法规明确禁止或限制人为活动的国家公园、自然保护区、自然公园、生态公益林、饮用水水源保护区等。

　　要兼顾刚性与弹性。杨浚表示，城镇开发边界管理既要体现严肃性，守住党中央明确的工作底线，又要给予地方一定的灵活性，提高城镇开发边界对经济社会发展的动态适应和支撑保障作用，增强规划解决实际问题的能力。

　　加强对城镇开发边界实施、监督、评估、考核、执法等的全周期管理

　　《通知》提出，各地要切实将“三区三线”划定成果作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线；各省份按不超过2020年现状城镇建设用地总规模的1.3倍，控制城镇开发边界范围，同时具有统筹指导市县划定城镇开发边界的自主权；各类城镇建设所需要的用地均需纳入全省（区、市）规划城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数统筹核算。

　　上海市已全面进入规划建设的存量发展时代，在划定、管理城镇开发边界过程中，落实“规划建设用地负增长”，主动“瘦身塑形”，全市缩减超过40平方公里，低于扩展倍数1.3倍的管控要求。

　　浙江省杭州市智治空间，构建城镇开发边界内2210平方公里实景三维底图，搭建规划编制、耕地保护、土地利用、地灾防治、不动产登记五大协同应用通道，开发统一地址库、亚运在线等106个应用，为全市65个部门提供在线服务。

　　落实《通知》要求，科学划定、妥善管好城镇开发边界，引导城镇开发建设活动向内集中，促进城镇集约集聚建设，提高土地节约集约利用水平，可防止超大城市“摊大饼”式无序蔓延。

　　“用好城镇开发边界是通过空间治理倒逼城市发展方式转型的重点手段之一。”深圳市规划和自然资源局总体规划处处长严震宇介绍，立足高密度城市实际，深圳划定城镇开发边界1130.7平方公里，系统考虑城市自然地理保护格局和支撑社会经济持续发展的空间需求。

　　杨浚介绍，城镇开发边界内各类建设活动要依法依规实行“详细规划+规划许可”的管制方式，下一步，自然资源部将指导各地结合城镇开发边界划定成果推进城镇开发边界内的详细规划编制工作，同时加强对城镇开发边界实施、监督、评估、考核、执法等的全周期管理。

　　（张丽阳参与采写）

　　《 人民日报 》（ 2024年01月04日 02 版）