城镇化进程“下半场”：以土地要素保障高质量发展

2023年，我国城镇化率达到66.16%，距离“十四五”规划提出的“常住人口城镇化率提高到65%”的目标已经实现。城镇化进程步入“下半场”，如何以高质量城镇化助推中国式现代化，成为当下各界关心的话题。

日前，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（以下简称“《行动计划》”）。《行动计划》明确，在全国“三区三线”划定成果基础上，有效集聚各类要素，促进城镇发展与产业支撑、就业转移、人口集聚相统一，构建科学合理的城镇化格局，推动城乡融合、区域协调发展。

“增强土地要素对新型城镇化高质量发展的保障能力，有利于发挥新型城镇化地区增长极的正外部性辐射带动作用，实现区域一体化。”中国人民大学公共管理学院院长、教授严金明告诉人民网记者，当前我国经济发展已由高速增长向高质量发展转型，增量用地要全面实施节约集约用地制度，优化国土空间利用结构，提高国土空间的利用效率。

严金明认为，积极探索新增建设用地规模和土地利用年度计划指标，与常住人口规模、节约集约用地水平相挂钩，建立新增用地指标奖惩机制，方能实现以土地要素保障新型城镇化高质量发展。

自然资源部空间规划局局长张兵在此前召开的新闻发布会上表示，自然资源部负责履行统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，是生态文明建设的主责部门之一。

“在发挥国土空间规划战略引领和指导约束作用方面，分类推进城镇空间协同紧凑布局，出台都市圈空间规划、市县总体规划编制指南，要求各地立足主体功能定位和城镇化发展阶段，因地制宜编制城市规划，推动城市群一体化、都市圈同城化发展，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。”张兵说。

“推进城镇用地供给结构、空间形态匹配产业结构和人口结构的变动趋势，均衡配置住宅、商业、工业、公共服务、基础设施等用地，合理增加保障性住房和租赁性住房的用地规模。”严金明说，在国土空间规划管控下，允许城乡建设用地增减挂钩项目节余指标在城市群和都市圈内跨区域交易，充分发挥市场调节机制。

严金明认为，应积极推进存量用地提质增效，针对新型城镇化地区人口快速流动的现实情况，通过城市更新、城市土地整治、存量用地盘活等政策供给，持续推进老旧小区改造、基础设施建设和环境质量提升。

“特别是超大特大城市的城中村改造，需要坚持稳中求进，采取拆除新建、整治提升、拆整结合等多种方式推进实施。”严金明说。

浙江大学中国新型城镇化研究院院长、教授张蔚文认为，在新的发展阶段，亟需推动城市土地资源的高效配置，提升存量建筑资源的利用效率，促进城市功能的全面升级。“尤其是人口密度较高的特大城市、超大城市的中心城区，应转变发展方式，降低增量开发强度，有序疏解非核心功能，积极引入新兴业态，在实现存量空间增值的同时，进一步推动产业结构转型升级，使城市迸发出新的活力。”

张蔚文建议，在此进程中，地方政府发挥引领作用，引入多元社会资本和市场化运作模式。一方面，拓宽融资渠道，强化城市更新的资金支持，共同推动城市更新项目的落地实施；另一方面，确保存量空间与市场消费环境的动态变化相适应，提高城市的产业孵化能力，推动人才和消费人口的集聚，推动城市功能的有机生长，实现城市的可持续发展。