绘好国土空间规划“一张图” 画出山清水秀美丽中国

  国务院批复18个省级国土空间规划，全国100%的市级规划和97%的县级规划已报审批机关审查，国土空间规划体系逐步完善；全国耕地总量连续第三年净增加，首次将生态保护红线实施情况纳入国家自然资源督察范畴，完善城镇开发边界管理政策，“三条控制线”管控不断加强......2023年，国土空间规划一张蓝图绘到底，支撑了国家重大战略落地更加有力，美丽中国建设新格局正在加快形成。

近日，《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》（以下简称《意见》）发布。《意见》提出，加快发展方式绿色转型，优化国土空间开发保护格局。

业界专家认为，要加速国土空间治理制度创新，提升国土空间利用水平、质量和效率，以高水平国土空间治理为实现高质量发展做出突出贡献，坚定不移走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，为全面建设社会主义现代化国家的重要目标注入内生动力。

守正创新 加速国土空间治理制度改革

我国正迈向国土空间治理新时代，优化国土空间治理手段、提升国土空间治理能力，是推进生态文明建设的关键一环，也是实现国家治理现代化的重要内容。

《意见》指出，要健全主体功能区制度，完善国土空间规划体系，统筹优化农业、生态、城镇等各类空间布局。

自然资源部土地工程技术创新中心主任、二级研究员郧文聚认为，国土空间治理事关国家安全、社会稳定以及经济和环境的可持续发展，有效的国土空间治理制度创新能为实现国家的全面发展和满足人民美好生活需要提供有力支持。

北京师范大学政府管理学院教授周小平介绍，当前，我国国土空间总体规划编制基本完成，在“三区三线”划定成果基础上，做好从土地用途管制制度向国土空间用途管制制度转型的改革部署，构建面向全域、全要素、全周期、多部门、多样化的管制规则体系，完善空间传导机制，有助于实现全域国土空间全要素统一管治。

周小平认为，国土空间用途管制是基于底线约束的基本原则实现所有国土空间全要素统一管控，在我国主体功能区制度和“三区三线”划定为基础的国土空间规划体系制度下，保护与开发的空间格局真正落实关键还要看利益共享和补偿机制能否建立。

对此，周小平建议，加速构建利益共享和补偿机制，保障规划落地实施。首先，进行横向补偿和纵向转移支付相结合的制度设计，补偿永久基本农田保护区和生态保护区内的主体利益损失；其次，构建政府、市场、农民等主体参与机制，按“谁投资、谁收益”的原则，实现利益共享；最后，继续深入建立与推广生态产品价值实现机制，通过市场机制促进实现生态空间资源价值。

协同管控 牢守“耕地红线与生态红线”

《意见》指出，坚守生态保护红线，强化执法监管和保护修复，使全国生态保护红线面积保持在315万平方公里以上。坚决守住18亿亩耕地红线，确保可以长期稳定利用的耕地不再减少。

中国农业大学土地科学与技术学院教授孔祥斌建议，精准识别永久基本农田红线和生态红线系统的空间冲突区域，建立协同的科学用途管制，是确保生态红线“落得准、落得实、守得住”的关键。

“随着国家生态保护红线的划定与野生动物保护力度增加，特别是生态红线确定范围以及管控要求增加，一些区域生态条件显著提升，但是也带来一些影响。以野猪为代表的野生动物种群数量增加，对农田的破坏范围已经由点及面扩散到全国丘陵山区县。”孔祥斌说。

对此，孔祥斌建议，构建永久基本农田红线与生态红线协同用途管控新机制，针对红线冲突区，建设农田防护林网、隔离带，缓解野猪对耕地红线和粮食生产的影响；针对冲突区的细碎化和边际化耕地，调整农业种植结构、优化耕地空间格局。此外，适当优化冲突区生态保护红线范围，调整生态保护红线管控规则，实现农业生产空间与生态空间的优化布局，促进生态良性保护和生态系统平稳发展。 

加快推进 生态产品价值实现市场机制

《意见》指出，要健全生态产品价值实现机制，推进生态环境导向的开发模式和投融资模式创新。

上海交通大学中国城市治理研究院副研究员古晓坤认为，将生态产品供应与城乡居民需求建立起对接，使隐性的国土空间生态产品价值在市场上得到认可，有利于推进消费者为空间资源提供生态产品“买单”。

如何加快推进生态产品价值实现的市场机制，为国土空间保护提供可持续动力？

谷晓坤表示，国土空间品质的提升是前提，应当用好土地综合整治和生态修复的政策工具，提高国土空间品质，奠定生态产品价值基础。同时，激发生态产品价值市场化实现场景，建立从资源保护、规划整治、整体运营以及价值分享等不同治理环节的系统性制度创新。

“我们也应加快推进生态产品碳汇交易机制与措施的落地实施，加快推进相关制度措施的创新，同时还需要重视如何从政策创新上鼓励绿色金融、绿色债券等工具的引入和使用。”谷晓坤补充说。

郧文聚表示，通过空间管控和市场化相结合的制度创新，强化国土空间规划实施管理、保障开发与保护空间格局的落实、显化生态空间资源价值，能够为国土空间治理的可持续发展和生态友好奠定更为坚实的基础，助力美丽中国建设。 

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