促进财政支出更科学精细

《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，深化零基预算改革。业内人士认为，采用零基预算这一更为科学、精细的管理手段，能够提升财政效能，提高财政资金的运作效率，实现资源的优化配置，为经济社会高质量发展注入强劲动力。

预算以“零”为基点

零基预算是指年度预算编制不受以往预算安排情况的影响，所有的预算支出均以零为基点，从实际需要与可能出发，逐项审议预算年度内各项支出内容的必要性、合理性及其开支标准，打破基数概念和支出固化格局，结合财力状况、轻重缓急、实际需求、绩效情况等多方面，在综合平衡的基础上编制预算的一种方式。

例如，以往某部门上一年度预算为100万元，如果沿用“基数+增长”的老办法，那么本年度预算会以100万元作为基数上下浮动。这种方式虽然简便，却可能忽略了实际需求的变化以及某些非必要开支的缩减空间。零基预算改革后，这个“基数”就不存在了，预算数将根据资金实际需求、项目轻重缓急、绩效评价情况等统筹核定。

与过去普遍采用的增量预算相比，零基预算在预算基础、内容、着重点方面均存在显著不同。在预算基础上，零基预算以零为起点，增量预算以上一年度的决算数据为起点编制；在预算内容上，零基预算需要预测总量，而增量预算重点预测新增量；在预算着重点方面，零基预算着重于对预算项目本身的分析，增量预算着重于预算金额的增减分析。

中央财经大学校长马海涛表示，零基预算改革的核心是打破传统的基数预算模式，即不再以上一年的支出为基数，而是从零开始，根据公共项目的重要性确定预算安排的优先性，对于提高财政资金的使用效率和效益，确保财政资源的合理配置和优化等方面具有重大意义。

“深化零基预算改革是此次预算制度改革的重要内容。”北京国家会计学院副院长李旭红表示，通过从零开始评估各项支出，可以打破“基数+增长”预算模式下的固有支出结构，优化预算支出结构，使财政资金发挥更大的效益。

打破支出固化格局

近年来，零基预算的概念在各类预算编制方案中频繁亮相，展现了改革以往预算编制模式的巨大潜力。要确保零基预算能够切实发挥效用，推动预算管理向更加科学、精细化的方向迈进，深化改革依然显得尤为迫切且重要。

据了解，一些部门习惯依赖历史数据申请预算，长期以来形成了支出固化现象，导致“临时项目长期化，长期项目基数化”的现象依然存在。具体而言，一些原本应作为临时性、一事一议处理的项目，一旦获得首次批准，便可能转变为长期项目，年复一年地占据预算份额；而长期项目则往往陷入“预算固化”的陷阱，即便外界环境发生变化，其预算额度也鲜有调整，缺乏必要的退出机制。这种局面不仅加剧了财政压力，也影响了公共服务的精准供给与财政政策的灵活性。

国海证券首席经济学家夏磊认为，在观念上，财政预算长期以“基数+增长”作为编制方法，形成了“增量预算”的观念，部门单位将预算视作资源，即使项目完成，也会通过新增项目来保留预算，导致“临时项目长期化、长期项目基数化”现象出现；在机制上，零基预算需要跨部门沟通协作，需要大量资料共享共建，需要预算编制人员具备较强的专业能力，一些地区在这些方面较为薄弱；在操作上，零基预算依赖项目的高质量经营，并且需要可供参考的标准体系。有的地方数据收集、上传、维护、使用的体系尚不完善，标准体系建设尚显缺乏，这些会显著影响预算编制的准确性和可靠性。

“因此，深化零基预算改革需从制度建设、观念转变、能力提升等多方面入手，构建有利于零基预算实施的良好环境。”夏磊说。

多措并举推进改革

近年来，中央和地方积极探索零基预算改革。2021年，国务院印发了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，要求坚持量入为出原则，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模，调整完善相关重点支出的预算编制程序，不再与财政收支增幅或生产总值层层挂钩。

广西、安徽等省份积极探索以零基预算理念为引导的预算改革试点方案，积累了宝贵的实践经验，也取得了一定的成效。

2021年，广西出台零基预算改革实施方案，提出所有预算支出均以零为基点，逐项审核预算年度内各项支出的必要性、合理性及其开支标准、支出金额，打破基数概念和支出固化格局，在综合平衡的基础上编审预算，提高支出效率和资金绩效。

2022年，安徽省政府出台全面实施零基预算改革方案，强调“资金跟着项目走，项目跟着政策走”。2023年，安徽省财政厅印发统筹资金使用工作专班运行机制，由此建立了“1+4+1”零基预算改革制度体系。按照“零基预算、归集资金、重新分配、打破格局”的要求，安徽省全面清理重塑185项支出政策，分类逐项予以退出、保留、整合、强化。数据显示，2023年预算，安徽省级146个预算项目数较上年减少482个。改革以来，累计收回中央及省安排的各项沉淀低效资金216亿元。

夏磊认为，结合地方试点经验来看，深化零基预算改革有5个着力点：

一是由上及下，积极推进。比如，部分省份针对项目资金重复安排、部分项目到期仍未退出甚至超期执行等问题，重塑省级支出政策，全面清退长期存续的已完成任务政策，对冗余的省级预算部门项目进行清理。

二是以项目为基本单元，改革预算安排方式。比如，有的省份预算安排采取先定政策、后定资金，原则上不再采取切块方式新增预算，部门申请财政资金必须提前谋划项目，按照轻重缓急排序，由财政部门再统筹安排资金。

三是建立健全支出标准体系，各地因地制宜动态调整，逐步建立不同行业、不同层级、分类分档的预算项目支出标准体系，将支出标准作为预算编制的基本依据。

四是资金和项目全覆盖。比如，有的省份预算改革试点部门将所有财政拨款资金，包括延续性项目和新增项目、转移支付项目都纳入零基预算管理范围；对于项目支出预算，根据预算单位职能和工作任务择优安排，同时统筹考虑单位的自有资金收入能力、单位资金结转结余和单位运行情况，杜绝各部门在经费使用上苦乐不均的现象。

五是不断提高财政信息化数据化水平。充分利用先进信息系统和技术基础设施，赋能财政管理的各个环节，包括预算编制、预算执行、全过程监督、全过程绩效管理、技能培训等。

马海涛表示，深化零基预算改革，下一步可从以下三方面发力。首先，积极运用零基预算的编制理念。打破支出固化僵化、“只增不减”的格局，一切从实际需要出发，逐项审核预算年度内各项支出。其次，大力压减低效支出。坚决贯彻过“紧日子”要求，基本支出按定员定额编制，公用经费预算按照“明确定额、分项核定、动态调整”的方法编制。最后，全面推进预算绩效管理。强化“花钱要问效，无效要问责”理念，最大程度强化资金的使用效益。