“一增一降一缓”背后的诉源治理“密码”

　　来自最高法审判管理办公室的统计数据显示，2024年1至5月全国各级法院受理纠纷呈现出诉前调解量增长、诉讼案件量增幅下降、万人起诉率增速放缓“一增一降一缓”的态势。从全国法院收案数据变化看——

　　下面的数据，会让关注法院工作的您，眼前一亮：

　　全国7个省（区、市）诉至法院民事行政纠纷总量出现下降；

　　全国26个省（区、市）诉前调解成功量同比上升，15个省（区、市）民事行政一审收案量出现下降；

　　全国平均万人起诉率增速明显放缓。

　　这是来自最高人民法院对2024年前5个月全国法院收案情况的统计数据。

　　那么，是哪些因素对“收案量下降”“起诉率增速放缓”产生了实质性影响和贡献？

　　数据呈“一增一降一缓”

　　来自最高人民法院审判管理办公室的统计数据显示，2024年1至5月，全国各级法院受理诉至法院的民事行政纠纷12494633件，同比增长4.77%，较之2023年同期17.35%的增幅，下降12.58个百分点。其中，经诉前分流调解成功4776842件，同比增长12.95%，实际进入诉讼程序的民事行政案件7717791件，同比增长0.27%，较之2023年同期11.31%的增幅，下降11.04个百分点。全国平均万人起诉率88.63件/万人，同比增长4.76%，较之2023年同期17.35%的增幅下降12.59个百分点，增速明显放缓，呈现出诉前调解量增长、诉讼案件量增幅下降、万人起诉率增速放缓“一增一降一缓”的态势。

　　数据就像身处前沿的“哨兵”，它总是敏感而超前地带来新的讯息。当数据接收者——最高人民法院立案庭领导和工作人员洞察到“案件量”数据的明显变化时，他们立即着手，努力探寻数据变化背后蕴含的诉源治理“密码”。

　　立案庭诉讼服务中心建设指导办公室承办这次调研。主任徐德芳布置了调研方案，他们没有具体选点，而是将全国法院都纳入了调研范围，一视同仁、不遗不漏。

　　调研首先发现，广东、黑龙江、海南、陕西、上海、吉林、广西7个省（区、市）诉至法院的民事行政纠纷总量出现下降。其中，广东降幅最大，达23%，黑龙江、海南、陕西、上海4地降幅超过15%，河北、湖北、辽宁、宁夏、江西5个省（区）诉至法院的民事行政纠纷总量虽有上升，但增幅在4%以内，表明大量矛盾纠纷预防化解在进入法院大门之前。

　　继而发现，全国26个地区诉前调解成功量同比上升，15个地区进入诉讼程序的民事行政案件量出现下降。这表明，诉至法院纠纷中有四成左右在立案前通过诉前调解方式实质解决，促使全国五成法院民事行政诉讼案件量实现下降。

　　其中，调研收集诉前调解数据，发现全国法院诉前调解纠纷量、诉前调解成功量、诉前调解成功率、诉前调解成功分流率均实现同比增长。诉前调解案件申请执行率5.63%，远低于民事裁判59.38%的申请执行率，这表明94.17%的诉前调解案件得到自动履行，未进入执行程序。

　　调研又收集收案量数据，发现全国15个省（区、市）民事行政一审收案量出现下降，海南降幅最大，达41%，陕西、黑龙江、上海、青海、广东等5个地区降幅也超过10%。

　　将这两类数据综合起来看，表明大量矛盾纠纷通过立案前委派人民调解、行政调解、行业性专业性调解实质解决在诉讼前端。

　　纠纷总量缘何有所下降？

　　纠纷量和案件量均下降较大的黑龙江、陕西、广东、上海、海南、安徽、贵州等地，他们做了哪些特别的工作和努力呢？

　　调研发现，这些省份的诉源治理工作，都得到了当地党委高度重视和有力推动。

　　广东省委从更高层次推进诉源治理。省委将诉源治理工作纳入工作部署，省委政法委印发基层社会治理工作体系建设的指导意见，促使广东全省90%以上法院案件量出现下降。贵州省委将“一体化推进诉源治理执源治理”写入决议，省委平安办成立诉源治理工作领导小组，《贵州省矛盾纠纷多元化解条例》颁布施行。

　　安徽宿州诉至法院纠纷总量下降16.84%，得益于宿州市委政法委开展“三源共治”（诉源、访源、警源）工作，法院对于适宜基层治理单位和相关部门化解的矛盾纠纷，报送同级社会治理指挥部后转相应部门处理。广西柳州诉至法院纠纷量同比下降24%，主要源于市委政法委创新分级化解机制，即矛盾纠纷在村社区至少调解三次、在镇街道至少调解两次、在县区至少调解一次，将大多数矛盾纠纷化解在基层和源头。

　　这些省份都将万人起诉率考核，这一基层治理工作的试金石，实实在在地作为促推诉源治理的重要抓手。

　　上海市委政法委推进全市16个区全部将“万人起诉率”纳入法治建设考核和平安建设考核，促推矛盾纠纷预防化解向“党委领导、多元共治”转变。黑龙江省高级人民法院积极向省委政法委汇报，推动将“万人起诉率”纳入平安龙江建设季调度指标。广东省高级人民法院主动汇报，省委政法委把万人起诉率纳入平安广东指数体系，并将分值增加到2分。陕西省高级人民法院参与制发本地区平安建设考核相关指标计分规则，设置“加强万人起诉率”指标运用等考核内容，更加突出党委牵头作用。

　　这些省份的高级人民法院，都形成了促推诉源治理鲜明导向和制度保障。

　　黑龙江高院出台《关于加强全省法院诉源治理工作的意见（试行）》；安徽省高级人民法院印发《关于全省法院加强能动履职助推诉源治理的通知》；陕西高院制发《关于向党委政法委报送诉情信息工作的通知》；吉林省高级人民法院推动全省将“新收案件下降情况”作为每月数据分析和每两个月数据会商重要内容之一；广东高院在全省法院“一降两升三优化”中把“诉讼案件增幅”列入“前端治理能力”评价核心指标，形成各部门合力推动诉源治理良好导向。

　　“实践证明，凡是党委重视的地区，诉源治理成效往往较好，进入法院的纠纷量明显下降。”人民法院矛盾纠纷综合治理研究基地常务副主任、北京师范大学副教授唐璨分析认为，有关地方发挥了党委、政法委全局谋划、统筹资源、问题联治的优势，推进更多法治力量向引导和疏导端发力。

　　对于万人起诉率考核指挥棒得到有效运用的问题，唐璨认为，万人起诉率考核是促推诉源治理的重要抓手，能够反映一个地区的矛盾纠纷激烈程度以及预防化解矛盾纠纷工作成效，是新时代“枫桥经验”在社会基层实践成效的具体检验。各地通过将“万人起诉率”纳入法治建设考核和平安建设考核，能够有效促推矛盾纠纷预防化解从“法院为主、单打独斗”向“党委领导、多元共治”转变，进一步压实有关部门诉源治理主体责任，真正做实“抓前端、治未病”。

　　“机制创新和制度保障有效助推实现诉源治理目标。”唐璨谈道，部分地区及时将诉情会商等有效的治理机制和工作方法纳入地方司法文件，形成地区内化解矛盾纠纷的共识和遵循，通过信息共享和长效机制的建立和运行，持续深入推进诉源治理。

　　这几类案件缘何降幅较大？

　　调研组对“先进生”的探究还在继续。以案件类型为视角，对数量明显下降的那些案件进行归类，会有新的发现和收获吗？

　　调研发现，民商事领域中，银行卡案件（降幅最大，下降29.26%）、物业服务合同案件（降幅为24.54%）、离婚案件（下降19.16%）、房屋买卖合同案件（下降11.04%）、借款合同案件降幅较大。

　　银行卡案件，为何降幅最大？

　　各地法院一体落实最高法“二号司法建议”，即《最高人民法院关于完善信用卡监管政策维护金融安全的司法建议书》，加大信用卡纠纷诉源治理工作，是这一结果产生的有力推手。

　　记者了解到，海南省高级人民法院作出《关于进一步完善信用卡监管政策维护金融安全的司法建议书》，促使今年一季度金融类纠纷减少2.8万件。陕西高院开展“金融不良债权核销预查证明”试点工作，从源头化解小额金融借款合同纠纷和信用卡纠纷，促使陕西法院一季度金融纠纷降幅超50%。广东广州辖区收案数同比下降21.54%，尤其是涉金融领域纠纷案下降明显，主要在于广州市中级人民法院落实最高法关于信用卡纠纷“银行自行催收为主，恶意逃废债司法诉讼断后”要求，加大金融纠纷诉源治理力度。

　　再看物业服务合同纠纷和离婚纠纷，这两类纠纷双下降的背后，是各级法院依托最高法会同中央国家机关建立的“总对总”机制，与相关成员单位加大协同共治力度的成果。

　　黑龙江省佳木斯市中级人民法院联合辖区住建部门、调委会、物业公司、业主代表五方座谈，将大量物业服务合同纠纷化解在前端，物业服务合同案件下降66.34%；安徽铜陵出台《铜陵市府院联动化解物业纠纷工作意见（试行）》，细化实化铜陵市物业纠纷调处府院联动工作，辖区物业纠纷案件大幅下降。

　　贵州省毕节市中级人民法院针对离婚案件量多的实际，专门向党委专题报告，推动辖区各县区成立“家事纠纷调解委员会”，在政务服务中心设立“家事纠纷调解委员会办公室”，形成妇联提前干预妇女权益保护和家庭暴力问题、民政部门及时调解化解婚姻家事纠纷、人民法院指导和参与婚姻家事调解的“一体化”合作解纷机制，促推离婚案件下降10个百分点。

　　部分地区纠纷量上升需关注

　　然而，诉源治理在全国范围内的推进情况并不平衡，“后进生”亦是客观存在。纠纷量仍持续大幅增长的部分地区、部分领域，需要更多关注。

　　从最高法立案庭对新疆生产建设兵团、新疆、北京、天津、西藏等地诉至法院民事行政纠纷增幅较大的地区调研情况看，案件量上升较为明显的三大领域分别是：金融领域，特别是网络消费贷等小额贷款引发的追偿权纠纷、金融借款合同纠纷、信用卡纠纷等；劳动领域，特别是劳务合同纠纷增长明显；建工领域，建设工程施工合同、承揽合同等纠纷增长明显。

　　人民法院智慧司法与多元化纠纷解决研究基地研究员、西安交通大学法学院教授张生认为，经济社会发展变化是上述民商事案件数量增长的重要影响因素。

　　“近年来经济增速放缓，导致借贷、劳动和建工等涉及基础经济关系的案件在短期内呈类型化增长趋势。”张生谈道，民间资金流动活跃而缺乏有效监管导致民间借贷案件多发，房地产市场下行导致建工领域纠纷数量增长。对于这些地区而言，需要在调解组织和调解人员的力量配置、调解能力、专业素养方面进一步加强，同时也要完善调解力量与法院审判团队的工作对接。

　　“部分地区、部分领域的诉源治理仍显薄弱，说明仍需进一步提高思想认识，整合纠纷治理资源，加强诉源治理工作的系统性、长远性与可持续性发展。”湖南警察学院院长、多元化纠纷解决机制研究基地（湘潭大学）主任廖永安教授表示：“作为一项系统性工程，诉源治理工作特别要坚持重心前移，将治理资源下沉至前端和基层；加强市场激励，促进纠纷解决‘供给侧’‘市场化’改革；加强技术赋能，推动诉源治理智能化转型。”

　　记者注意到，最高法近年来积极开展“数字化”会诊，以数据“体检”找“病因”，用数据思维解难题的工作思路，受到受访专家的关注和点赞。他们表示，数据会商与会诊对于加强诉源治理工作尤其具有重要指导意义。（王丽丽）