护航良法善治，备案审查启新程

【法眼观】

2023年最后一周，一条“全面禁燃烟花爆竹不合法”的新闻占据了很多媒体平台的显著位置。全国人大常委会法工委公布的一起督促纠正某地全面禁售、禁燃烟花爆竹地方性法规的案例，引发了众多网友的共鸣和点赞，也让备案审查再一次呈现在聚光灯下。

审议《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2023年备案审查工作情况的报告》（以下简称《报告》），制定《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《决定》），2023年年末举行的十四届全国人大常委会第七次会议，推动备案审查工作开启新征程。

备案审查逐步显性化、制度化、常态化

为烟花爆竹一刀切式“禁燃令”松绑，推动制定调用检察官出庭公诉统一规范，叫停涉嫌犯罪人员亲属“连坐”，纠正破坏房屋承重墙处罚“放水”……《报告》中列举的督促纠错改正的法规案例，涉及生态环保、司法工作、基层民生等诸多领域，引发广泛关注。

全国人大常委会法工委主任沈春耀介绍，2017年以来，全国人大常委会会议每年均听取和审议备案审查工作报告，备案审查工作已实现显性化、制度化、常态化。

《报告》显示，2023年，全国人大常委会办公厅收到报送备案的法规、司法解释等规范性文件共1319件，收到公民、组织提出的审查建议2827件。

“我们对审查建议逐一进行研究，与有关方面充分沟通，加强调研论证，提出审查意见，并按规定向审查建议人反馈。依法对报送备案的法规、司法解释开展主动审查，对审查中发现的问题及时提出研究和处理意见。”沈春耀表示。

《报告》还专门提到了备案审查信息化建设取得的进展。在全国人大常委会法工委的推动下，省级法规规章规范性文件数据库建设有条不紊，地方人大备案范围持续巩固拓展。

目前，已有23个省（区、市）人大常委会将本行政区域四级国家机关制定的各类规范性文件纳入数据库，共计22.25万件。全国人大备案审查信息平台自2019年开通以来，已收到报备机关报备的规范性文件2.2万件。

“要实现全面依法治国，就必须实现规范性文件的法治化、规范化，对规范性文件进行制度化的规范、减量、提质、监督。”全国人大常委会委员张勇表示，建设全国统一的法律、法规、规章、行政规范性文件、司法解释信息平台，是解决规范性文件规范化问题的有效路径和工作切入点，“这项工作的意义，远远超出数据库本身”。

完善制度体系建设，形成“组合拳”

“法律体系的建立，需要两条腿走路：一条腿是制定法律，为各种社会关系定规立矩；另一条腿是宪法监督，确保各种法律法规上下统一、左右协调。”张勇表示。

如今我国立法主体达880多个，不同立法主体制定的规范性文件难免会出现相互矛盾甚至冲突的情形。要确保这些规范性文件不违反宪法和上位法，并且做到上下统一、左右和谐，就必须建立起有效的宪法监督制度，使不同层级、规模庞大的规范性文件组成一张协调严密的法治网络，形成完备的法律规范体系。

据了解，《决定》从坚持有件必备、有备必审、有错必纠等方面作出制度性规定，进一步明确和扩大了备案范围，综合运用依申请审查、主动审查等多种审查方式，加强审查工作；完善纠正和撤销的程序机制，增强备案审查纠错刚性。《决定》还总结备案审查践行全过程人民民主的实践，进一步完善审查程序机制，以提升备案审查的民主含量和质量。

我国备案审查制度已走过四十余年，逐渐从“鸭子凫水”走向扬帆起航。党的二十大报告提出“完善和加强备案审查制度”，为备案审查工作提出了新要求。

全国人大常委会法工委法规备案审查室主任严冬峰表示，《决定》的通过意味着形成了较为系统完备的备案审查制度体系，为今后备案审查工作的开展提供了更加明确的法律支撑，“运用宪法、相关法律和《决定》，还有相关的工作办法、工作规程、工作意见等，形成制度‘组合拳’，更好地推进备案审查工作”。

不仅要长“牙齿”，还要有“咬合力”

在《决定》对备案审查作出进一步系统性规范的基础上，《报告》从健全备案审查工作制度机制、践行全过程人民民主、密切同地方人大的联系指导等多方面作出2024年工作规划。下一阶段，备案审查新实践将从何处展开、备案审查还有哪些需要进一步完善的制度设计，成为很多人关心的话题。

“备案审查工作坚持有错必纠，不会‘大事化小，小事化了’。”严冬峰表示，备案审查工作是有“牙齿”的，是要解决问题的，“有了‘牙齿’，还要有‘咬合力’，把后续的工作做到位，推动问题的解决”。

全国人大常委会委员周光权认为，备案审查的实践刚性还需进一步增强。针对《报告》中提出的“不交物业费就不能当业委会委员”“没有本地户口不能开出租车”等一些“边纠边犯、屡禁不止”的问题规定，他建议对问题突出或者经备案审查后不予纠正的地方、单位“指名道姓”，指出问题所在。

“我国地方性法规、行政法规以及司法解释数量非常大，审查需要借助外脑。”全国人大常委会委员汤维建建议，进一步提升备案审查的公众和专家参与度，加大备案审查的社会公开度，以体现全过程人民民主的制度价值。

“全国人大常委会法工委正在探索进一步拓宽审查建议的渠道。”严冬峰介绍，公众除了在国家法律法规数据库、地方法规规章规范性文件数据库提交审查建议，还可以通过作为“民意直通车”的基层立法联系点，提出对相关法律法规的意见建议。

“我们也可以直接跟老百姓坐下来聊一聊，看相关法律法规到底对老百姓的生活、对当地有什么样的影响，深入调查研究，更好发现问题、研究问题，让备案审查工作能够更贴近老百姓。”严冬峰说。

（光明日报记者 刘华东 杨桐彤）

●链接

■案例1

纠正破坏房屋承重墙处罚“放水”

有的地方性法规规定，业主、物业使用人损坏房屋承重结构、主体结构的，由有关部门责令立即改正，恢复原状，可以处一万元以上五万元以下罚款；情节严重的，处五万元以上十万元以下罚款。有关组织对这一规定提出审查建议。

全国人大常委会法工委审查认为，该处罚规定明显低于国务院行政法规规定的罚款额度，并将“并处”改为“可处”，属于放松管控的情形；房屋承重结构、主体结构的改变，涉及居民安居和公共安全，地方性法规应当严格执行上位法有关规定，不应放松监管。经沟通，制定机关已对相关规定作出修改。

■案例2

叫停涉罪人员亲属“连坐”

2023年5月，某地市辖区议事协调机构发布通告，对涉某类犯罪重点人员规定惩戒措施，并对其配偶、子女、父母和其他近亲属在受教育、就业、社保等方面的权利进行限制。有公民认为此措施具有“连坐”性质，建议督促纠正。

全国人大常委会法工委经研究认为，任何违法犯罪行为的法律责任都应当由违法犯罪行为人本人承担，而不能株连或者及于他人，这是现代法治的一项基本原则；有关通告对涉罪人员近亲属多项权利进行限制，违背罪责自负原则，不符合宪法第二章“公民的基本权利和义务”规定的原则和精神，也不符合国家有关教育、就业、社保等法律法规的原则和精神。

全国人大常委会法工委与有关主管部门督促制定机关对通告予以废止，并支持在全国范围内部署开展自查自纠，避免出现类似情况。

■案例3

明确供水设施所有权

有地方物业管理条例规定，建设单位在竣工验收后应当将变电、二次供水、换热等专业经营设施设备的所有权移交给专业经营单位。

全国人大常委会法工委审查认为，根据民法典的规定，业主对建筑物专有部分享有所有权，对建筑区划内的共有部分享有共有的权利，属于业主共有部分的变（配）电、二次供水、换热、燃气调压等设施设备及相关管线的所有权应当属于业主共有，建设单位不能将其所有权移交给相关专业经营单位；有关地方性法规中的相关规定涉及公民的财产权利，与民法典的有关规定不一致。经沟通，制定机关已对相关规定作出修改。

（光明日报记者李睿宸整理）