以高质量城乡融合推进中国式现代化

日前召开的中央农村工作会议传达学习了习近平总书记对“三农”工作作出的重要指示，强调“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展”。城乡问题是任何一个大国在现代化进程中都无法回避的现实课题。改革开放以来特别是党的十八大以来，我们党持续深化对城乡关系规律的认识，城乡关系不断改善。党的十九届五中全会提出，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。习近平总书记在2020年中央农村工作会议上强调，“今后15年是破除城乡二元结构、健全城乡融合发展体制机制的窗口期”，为城乡融合发展指明了前进方向。推进中国式现代化，需要把握“窗口期”，打好“组合拳”，高质量推进城乡融合发展。

城乡融合的主要特征

人口规模巨大的城乡融合。我国农村户籍人口7.6亿人，超过了所有发达国家农村人口的总和。如何将巨大的人口规模转化为持续性的人口红利，如何在人口老龄化程度不断加深的背景下通过城乡融合推进共同富裕，其艰巨性、复杂性前所未有，这是我国当前城乡融合的现实国情。

持续扩大中等收入群体的城乡融合。全面建成小康社会后，共同富裕成为城乡融合主要目标，持续扩大城乡中等收入群体则是实现共同富裕的重要内容。目前我国大量中低收入者来源于农民群体，新型职业农民、农民工群体都是中等收入群体扩容的主体。

数字技术驱动下的城乡融合。随着大数据、云计算、人工智能、物联网等数字基础设施的发展，数字化浪潮正快速打破传统城乡二元结构的藩篱。数字技术催生了城乡经济的新业态、城乡流动的新要素、资源配置的新平台。数字化从技术—经济层面不断重塑着城乡关系，当前的城乡融合必然是与数字技术融合共生型的城乡融合。

城乡融合发展面临的主要问题

城乡融合是一个长期的历史过程，当前我国城乡融合发展取得积极成效，但也面临以下需要重点解决的问题：

农业现代化程度与农业强国目标仍有差距。推进中国式现代化，必须坚持不懈夯实农业基础。我国人口规模大，农产品需求量大，粮食安全是国际格局演变中国家经济安全的“压舱石”。长期以来我国农业经营普遍规模小、利润薄、现代化程度低。首先，农业的基础仍然不稳固。此次中央农村工作会议再次强调，要坚决守住耕地这个命根子。坚决整治乱占、破坏耕地违法行为，加大高标准农田建设投入和管护力度，确保耕地数量保障和质量提升。要强化科技和改革双轮驱动，加大核心技术攻关力度，改革和完善“三农”工作体制机制，为农业现代化增动力添活力。目前我国农业高标准农田建设数量依然有限，粮食主产区和主销区的省际横向利益补偿机制不健全，导致粮食主产区种粮的积极性不高，农业基础设施投入相对不足。其次，现代农业产业体系尚未形成。此次中央农村工作会议提出，要“树立大农业观、大食物观”。随着人民收入水平的提高，食物的结构也在发生变化。“大食物观”以构建全方位、多元化的食物供给体系为目标，食物来源从耕地资源向江河湖海森林草原等非耕地资源拓展，减轻粮食供给压力。而“大农业观”从现代化农业产业体系的视角，将农业发展立体化，不仅包括传统的农林牧副渔单向生产维度，而且包括加工、物流、农资、服务、品牌等全链条三产融合，还包括生物育种、设施农业、智慧农业、新型食品产业等高附加值业态。我国当前农业科技方面，以种子、化肥、农药、农机为代表的农业技术创新仍不足。农业社会化服务体系相对滞后。国际经验表明，农业经营的规模越小、越分散，农业社会化服务体系的需求就越大。我国农业基础设施、农资、农技、农业生产服务等社会化服务体系发展相对滞后，导致中间投入品价格挤占大量农业收益，进而增加了农业经营的成本。

县域经济在城乡融合中的支撑力不足。县域经济是城乡融合的重要战略支撑点。我国城镇化主要以大城市、城市群、都市圈为主导，县域尤其是中西部县域经济在城乡融合发展中的功能相对弱化。在县域新型工业化方面，虹吸效应导致人口、资源、产业加速向大城市转移，县域对产业转移的承接力受限，实体经济发展相对滞后。在县域人口城镇化方面，中西部地区劳动力持续外流导致以县城为重要载体的新型城镇化进程受阻。在县域经济对乡村振兴的引领带动效应方面，中西部地区传统农业经营规模小、布局散、链条短、附加值低，农业经营与县域新型工业化缺乏联动效应，县域综合承载力对城乡融合的支撑作用不足。

推进城乡融合高质量发展

习近平总书记指出，“如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败”。强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，应重点聚焦以下方面的工作。

以乡村全面振兴和县域经济发展双轮驱动推进城乡融合。此次中央农村工作会议提出，把推进乡村全面振兴作为新时代新征程“三农”工作的总抓手，要“有力有效推进乡村全面振兴”。乡村全面振兴要“有力”，就是要发挥我国社会主义制度集中力量办大事的政治优势，压实五级书记抓乡村振兴责任，落实农业农村优先发展，强化政策支持和要素保障。乡村全面振兴要“有效”，就是要找准切入点，顺应乡村发展规律，精准务实培育乡村产业，扎实有序推进乡村建设，强化农民增收举措，推进乡村全面振兴不断取得实质性进展、阶段性成果。

乡村振兴是城乡融合的基础，县域经济高质量发展则是构建新型工农城乡关系、促进城乡融合发展的枢纽。以高质量城乡融合推进中国式现代化，必须坚持乡村全面振兴与县域经济发展协同推进。一是需立足区位特色，差异化分类发展，形成特色乡村与特色县域经济联动发展的模式。以特色化赋能农业现代化，发展绿色农业、休闲农业、数字农业、智慧农业等新业态新模式。以国内大循环产业梯度转移和东西部协作为契机，立足禀赋，培育特色，以新型工业化和工农融合高质量发展推进中国式现代化。二是当前农村转移人口已从跨省流动转向以省内流动为主，应以此为契机加快推进以县城为重要载体的新型城镇化，形成大中小城市与小城镇协调发展的新型城镇化格局。三是重视治理机制创新，实现县域范围内新型城镇化、新型工业化与新型农业现代化的协调发展。

以高质量的农地制度改革畅通城乡要素双向流动。人地关系是城乡融合的核心内容，农村“三块地”改革成果为乡村振兴与城乡要素流动奠定了坚实制度基础。促进和完善农地制度改革，应注重盘活“存量型”农村集体经营性建设用地，积极探索集体经济股份合作制的治理模式，将集体经营性建设用地的财富效应与农户利益分配、集体产业升级等联农带农机制联动起来。顺应城乡人口规模变动趋势，稳妥盘活宅基地退出和“空心村”治理形成的潜在“增量型”农村集体经营性建设用地。通过公平补偿原则逐步实现农业转移人口市民化和城乡建设用地的结构优化。对符合城乡规划的农村闲置住房和宅基地，应加快宅基地“三权分置”改革探索。

以统筹城乡公平统一的养老保险制度改革加速城乡融合。逐步提高农村居民养老保险中带有国民年金性质的基础养老金部分待遇水平。探索老年农民承包经营权的退出与职工养老保险权益的对接置换，这不仅能有效缓解农村家庭养老压力，还能实现农地规模经营。将集体经济组织纳入农村养老保险的缴费主体，通过改革试点的形式逐步建立农民与城市职工养老保险类似的职工、单位双主体缴费模式。

以新型农村集体经济高质量发展助力城乡融合。新型农村集体经济发展，一是通过建立“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的农村集体经济组织产权制度，助力农村产业振兴；二是依托农村土地制度改革的成果，拓展多元化的产业发展路径，鼓励支持农村集体经济组织升级改造闲置集体资产，投资生产性设施，实现三产融合发展；三是鼓励引导新型农村集体经济之间抱团发展，鼓励新型农村集体经济与农民专业合作社等联合组建混合所有制经营主体，增强新型农村集体经济发展活力。

（作者：程世勇，系北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、首都师范大学副教授，本文系国家社科基金一般项目“我国城市农民工相对贫困多维识别及治理研究”阶段性成果）