学前教育资源格局应以公办园为主

学前教育法草案日前提交全国人大常委会审议，正在面向社会征求意见。一部强有力的学前教育法，能够保障学前教育坚持公益普惠基本方向不动摇，促进加强相关体制机制建设、提升公共服务水平，办好人民满意的学前教育。

第一，要建立以政府举办为主的普惠性学前教育资源供给机制。近年来，各地大力发展公办园，积极扶持普惠性民办园，建立了普惠性资源供给体系。但从总体上看，学前教育发展依赖民办园的资源格局没有从根本上改变，民办园高收费逐利的问题依然突出，公办园保基本、兜底线、引领方向、平抑收费的主渠道作用难以发挥。对此，应构建以公办园为主的学前教育资源格局。将公办学前教育资源供给纳入乡村振兴战略，在农村持续增加公办幼儿园比重，办好乡镇公办中心幼儿园，通过依托乡镇中心幼儿园举办分园、村独立或联合办园、巡回支教等方式，满足农村适龄儿童接受普惠性学前教育的需求。在城镇，充分考虑出生人口变化和城镇化发展趋势，适应人口迁移规律，及时修订和调整居住社区人口配套学位标准，推动城镇社区、易地搬迁安置区配套建设与人口规模相适应的幼儿园，缓解城镇公办学位紧缺等矛盾。

要特别强调的是，解决好城镇社区配套幼儿园的产权问题，并将其办成公办园，是保障学前教育资源供给的关键之举。对于城镇居民来讲，小区配套幼儿园能不能普惠，直接决定他们能不能就近就便享受普惠性学前教育。从近年实践看，小区配套幼儿园顺利移交、实现普惠，最关键的一环是产权归政府所有。其实，明确小区配套幼儿园产权，并不存在所谓法律规定的冲突问题。2021年，教育部等九部门印发《“十四五”学前教育发展提升行动计划》，已明确要求“推动城市居住社区、易地搬迁安置区配套建设与人口规模相适应的幼儿园，产权及时移交当地政府”，笔者建议将这一经验和政策上升至法律层面，以确保普惠性学前教育资源供给。

第二，要建立以财政投入与成本分担为主的学前教育经费保障机制。发展普惠性学前教育，应在以安全优质为目标的前提下，通过合理分担成本提供优质学前教育。当前部分幼儿园一味追求低投入、低成本，因陋就简，一部分则盲目追求高投入、高成本、“贪大求洋”，进而导致普惠质量不高。笔者看来，其根本原因在于没有科学核定学前教育实际成本。建议将科学核定普惠性幼儿园办园成本作为一项法定责任落实到地方政府，并作为制定学前教育财政及收费政策的基本依据。同时，要按照以公共财政投入为主的原则确定成本分担比例。学前教育作为非义务教育，并非公共财政全责保障，而是财政投入和收费共同保障。然而，以公共财政投入为主的学前教育投入保障机制已成为世界主要发达国家的基本政策取向，许多国家还将一定年限的学前教育纳入义务教育。因此，核定成本后由公共财政“拿大头”应成为法定责任。此外，还要强化落实政府的投入责任。学前教育是目前各级各类教育体系中最薄弱、保障最不健全的教育阶段，推进学前教育普及普惠安全优质发展，满足社会对高质量学前教育的热切期待，必须从立法层面将政府投入责任落到实处，特别要强化省级统筹责任，以支持解决县级财政力量不足等问题。

第三，要建立学前教育教师队伍发展机制。办好学前教育，关键在于健全幼儿园教师配备补充、工资待遇保障制度，建强学前教育教师队伍。建议学前教育立法重点解决两个问题：一是构建幼儿园教师培养培训和专业成长机制。二是解决好公办幼儿园教师编制问题。调研发现，编制是一线教师“希望学前教育立法解决的最突出问题”。一园两制、同工不同酬成为相当一部分幼儿园教师心中的痛。

编制与幼儿园教师地位、待遇相关，进而与其职业吸引力、队伍稳定性相关。建议学前教育立法从根本上解决这个问题，落实公办幼儿园教师编制，并要求民办园比照公办园落实教师工资待遇。

第四，要建立学前教育管理监督机制。办好学前教育，少不了强力高效的管理监督。学前教育体量大，办园规模小，分布广泛，管理难度大。特别是久治不绝的非法办园问题，需要在法律责任规定、加强执法力量等多个方面下狠功夫。同时，要严格规范学龄前儿童培训。对于各种巧立名目、哗众取宠、坑蒙拐骗的培训机构，对于打着校外培训的旗号行非法办园之实的机构，要从职业资格、从业范围、课程内容、收费合理性等多个方面予以规范。此外，还要加强价格监管。不仅要加强对公办园、普惠性民办园的价格监管，对其他类型幼儿园，特别是营利性民办幼儿园的收费监管，也应出台严格的法律规定。目前，某些营利性民办幼儿园被称为“贵族幼儿园”或“天价幼儿园”，实质上就是超高收费幼儿园，它们的问题不仅在于收费超高、利润超高，还进一步助长了错误的教育理念，危害社会风气。《价格法》明确规定：“与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格，资源稀缺的少数商品价格，重要的公用事业价格，重要的公益性服务价格等，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价。”这一规定显然适用于学前教育。因此，应将制定最高限价的法律责任交到县级以上人民政府及有关部门手中，并要求营利性民办幼儿园在当地最高限价基础上合理收费。

（作者：李天顺，系中国教育学会副会长）