保障基本公共服务均等化

今年，中央财政对地方转移支付规模首次突破10万亿元。这笔资金被用于促进地区财政均衡、公共服务均等化，跟居民切身利益息息相关。

不久前，《国务院关于财政转移支付情况的报告》（以下简称“《报告》”）提请十四届全国人大常委会第五次会议审议。作为地区间基本公共服务均等化的“压舱石”，中国转移支付有哪些制度安排？多年来实施效果怎样？如何进一步完善转移支付制度？

地方“收不抵支”说法不靠谱

近期，网上对地方财政运行有一些说法，如“多数省市收不抵支”“少数省市‘养’全国”等。记者通过采访了解到，类似说法不靠谱。

首先要明确，所谓“收不抵支”中的“收”包含哪些收入。预算法规定：地方各级一般公共预算收入包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入。

分析地方财力，需要考虑地方一般公共预算总体情况，不能仅考虑本级收入，还要看转移支付等其他收入。其中，转移支付是地方财力的重要来源。

什么是转移支付？财政转移支付是指上级政府对下级政府无偿拨付的资金，包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付。作为政府宏观调控的重要政策工具，它主要用于解决地区财政不平衡问题，推进地区间基本公共服务均等化。

以2022年为例：当年中国地方一般公共预算收入约为20.6万亿元，其中本级收入10.9万亿元，只占一半左右；当年中央对地方转移支付收入则达到9.7万亿元。再加上从地方预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金及使用结转结余约1.2万亿元，当年地方收入总量约为21.8万亿元。

再看“支”。在上述收入基础上，收支相抵情况如何？2022年，地方一般公共预算支出约22.5万亿元，可以说“收支总量相抵”。同时，地方财政赤字为7200亿元，与预算持平。可见，所谓地方财政“收不抵支”的说法是站不住脚的。

规模提升、结构优化……转移支付资金，已成为地区财力均衡和地区间基本公共服务均等化的“压舱石”。

《报告》显示，近年中央财政通过优化支出结构，加大对地方转移支付力度。从资金规模看，2023年，中央对地方转移支付规模达到10.06万亿元。从支出结构看，为增强地方财政统筹能力，不断增加一般性转移支付规模，提高一般性转移支付占比。

今年，转移支付资金继续为地方财政特别是基层财政平稳运行提供有力保障。据了解，截至8月底，中央对地方转移支付已下达9.55万亿元，具备条件的都已经下达完毕。

财政部有关负责人介绍，今年中央财政将约4万亿元转移支付资金纳入直达机制管理。1—8月，已经下达直达资金3.83万亿元，除部分据实结算项目外已全部下达，占2023年直达资金总规模的95.1%。在资金使用方面，除由地方统筹用于支持清算上年退税减税降费外，各地已形成支出2.37万亿元，占中央财政已下达资金的69.2%，快于序时进度2.5个百分点。

转移支付政策效能不断提高

纵向看，自中国1994年实施分税制财政体制改革以来，规范的财政转移支付制度逐步建立。

记者了解到，2014年，国务院印发《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，中央财政增加一般性转移支付规模和比例，并清理整合专项转移支付。2019年，中央对地方税收返还并入一般性转移支付；整合设立共同财政事权转移支付，主要用于履行教育、医疗、养老、就业等基本民生领域的中央财政支出责任，为与预算法规定衔接，编制预算时暂列入一般性转移支付。2020年，创设财政资金直达机制……多年来，随着中国转移支付制度逐步完善，转移支付的政策效能不断提高。

横向看，国际经验表明，一些国家的央地财力转移存在逆向激励、放任地方政府“躺平”等问题。如何促进正向激励、调动地方财力改善的积极性？

据了解，中国自2005年以来实施“三奖一补”（对财政困难县政府增加本级税收收入，以及省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励；对县乡政府精简机构和人员给予奖励；对产粮大县给予奖励；对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助）政策，不断健全县级基本财力保障机制，引导带动地方政府下沉财力。2018—2023年，县级基本财力保障机制奖补资金由2462.79亿元增至4107亿元，年均增长10.8%。

“中国总体上形成了以财政事权和支出责任划分为依据，以一般性转移支付为主体，共同财政事权转移支付和专项转移支付有效组合、协调配合、结构合理的转移支付体系。”财政部有关负责人说。

目前，一般性转移支付主要用于均衡地区间财力配置，保障地方政府日常运转和推动区域协调发展；共同财政事权转移支付主要用于履行中央承担共同财政事权的支出责任，增强地方对基本民生和基本公共服务的保障能力；专项转移支付主要用于办理特定事项，引导地方贯彻落实党中央重大决策部署。

针对各类转移支付资金的分类管理，《报告》明确了方向：

一般性转移支付——结合财力状况稳步增加，并向中西部财力薄弱地区倾斜，完善分配方法，促进地区间财力分布更加均衡。

共同财政事权转移支付——根据中央财政支出责任足额安排，探索实行差异化的补助政策，推进地区间基本公共服务水平更加均衡。

专项转移支付——根据党中央、国务院重大决策部署合理安排，资金定向精准使用，强化对地方的引导激励，并逐步退出市场机制能够有效调节的领域。

值得注意的是，《报告》还提出“推动完善转移支付法律制度”，包括推动修改预算法、将共同财政事权转移支付单独作为一类管理、适时研究制定财政转移支付条例等。专家分析，此举释放出将制度建设作为未来改革重点的信号。目前，中国转移支付制度并无专门法律，主要靠财政部的部门规章进行规范。相关制度建设的推进，将进一步增强转移支付制度的规范性和权威性、提高政策效能。

推动转移支付管理制度改革

专家指出，中国财政转移支付制度在一些方面还有待完善，如相关法制建设、管理机制建设、分配使用和绩效管理、省以下转移支付制度改革等。

中国人民大学财政金融学院教授吕冰洋分析，现行制度下，一般性转移支付仅在中央政府与省级政府间进行划分，中央财政先将转移支付资金拨付到省级财政，省级财政再向地县级财政拨付。省级政府实际上充当了一般性转移支付资金配置的枢纽角色，这有可能影响资金配置效率。

转移支付可以有效缩小各省份间的财力差距，但省以下各级行政单位内部同样存在财政不平衡问题。即使是经济发达的广东、江苏、浙江等东部沿海省份，各城市之间、省会城市与其他城市之间、计划单列市与普通地级市之间，在经济发展水平、财政收入等方面仍有不小的差距，区域财力均衡问题不容小觑。

那么，既然央地之间可通过转移支付改善财力均衡问题，省以下财政是否同样可以？上海财经大学公共经济与管理学院教授范子英认为，应在中央与地方事权划分的基础之上，进一步明晰省和市、市和县的事权划分；收入和支出划分之后，“省内转移支付”是必然出现的现象。

例如，四川省内一些市县财政较为困难，对上级财力性转移支付资金依赖程度较高。不久前，四川省出台省级财政财力性转移支付办法，对不同地区进行分类测算、分层保障，以适应该省人多地广、发展不均、市县财政状况差异大的实际情况，推动完善省级财政财力性转移支付制度机制。

从全国视角看，解决省以下财政不平衡问题、避免省内个别城市“一家独大”等现象，还需要进一步推进省以下转移支付制度改革。

《报告》明确，将督促指导省级政府落实主体责任，清晰界定省以下财政事权和支出责任，理顺省以下政府间收入划分，完善省以下转移支付制度。

一方面，推动省级结合财力可能加大对市县一般性转移支付力度，促进省内财力均衡。另一方面，根据基本公共服务保障标准、支出责任分担比例、常住人口规模等，结合政策需要和财力可能等，足额安排共同财政事权转移支付，确保共同财政事权履行到位。此外，还要规范专项转移支付管理，根据政策目标合理安排省以下专项转移支付项目。

防止转移支付资金成为“唐僧肉”，还要加强转移支付分配使用和绩效管理。为此，财政部将优化转移支付分配办法，完善支出成本差异、财政困难程度评价方法等工具，探索建立区域间均衡度评估机制及指标体系，合理确定支出标准和支出责任分担比例。在改进绩效管理方面，要健全转移支付绩效指标体系，加大绩效评价结果运用力度，确保将资金用在“刀刃”上。