正确认识“非必要不发文”

　　□ 杨向东

　　规范性文件主要是指有关国家机关依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织的权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的文件。为加强规范性文件治理，中央和地方制定了大量的管理办法或规范，确保规范性文件依法依程序制定实施，依法备案监督。实践中，有些地方或部门曾提出了“非必要不发文”，也有相应部门对发文数量进行检查。虽然“不发文”确实可以减少发文数量，从而避免上级检查和备案审查，但是若对“不发文”缺乏正确理解，则有可能构成“懒政”，凡事只看上级文件机械执行，则不利于文件因地制宜实施，不利于解决人民群众关切的问题。因此，“非必要不发文”的提法既需要正确认识，又需要明确的原则或制度指引。

　　“不发文”具有明确的适用条件。国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）规定，凡法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，现行文件已有部署且仍然适用的，不得重复发文；对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不发、没有实质性内容的一律不发，严禁照抄照搬照转上级文件、以文件“落实”文件。这一表述在地方各级规范性文件中被重复引用，也有将其简单理解为“不发文”。在整治形式主义、官僚主义，精简文件的过程中，该通知有效规范了重复发文、随意发文、“抄袭”发文等禁止情形，严控发文数量。地方实践中也形成了四种主要适用情形：一是若上级文件不明确要求配套，则不配套；二是法律法规、党内法规和现行文件等已有明确规定的，一律不发文；三是同一主题同类工作不多头分别发文，对同一领域同一事项短期内不连续发文；四是文件能小范围印发，不普通印发，不印发的文件可以抄送或报告，采取其他方式。上述做法既有对上级发文要求的遵守，也有地方的变通做法。加强规范性文件源头治理，减轻基层负担，并非限制基层规范性文件制发权，上级文件主要规制是为发文而发文的形式主义问题，我们不能转向机械理解，干脆不发文，执行看上级或同级“手势”，“看着办”，这严重影响到上级规范性文件的执行性、操作性、实效性。

　　规范性文件的制发具有客观需要和法定程序。一则，行政管理的需要。尤其是没有立法权的一些地方，规范性文件具有广泛的运用空间，大体形成了创制性文件、执行性文件、解释性文件、指导性文件等予以实施行政管理，这符合经济社会的发展以及改革的全面深化的需要。二则，规范性文件具有灵活性和便利性。在地域差别大，情况复杂、立法权限不同的情况下，规范性文件结合地方实际情况，因地制宜，具有其独特的价值和适用领域。在严控严管的同时，我们不能忽略发挥规范性文件的优势，尤其是在基层治理过程中，要利用好探索型的规范性文件，推进地方创新改革，最大限度地维护人民群众的权益。

　　规范性文件制发具有多重制度约束。一方面，严禁越权发文、重复发文，严控发文数量，实现“源头治理”，另一方面，严格制发程序、规范合法性审查，强化备案监督机制，强化全过程监督。在此背景下，“非必要不发文”不能直接理解为“不发文”去执行，这对规范性文件的制发实则形成了观念的隔离和制度的空置，规范性文件的制发仍需制度强化。

　　具体而言：明确“不发文”的适用条件。标准不清、界限不明，容易导致下级制发机关的机械执行。无论从规范文件的制发程序，还是实实在在为基层减负，“不发文”必须有适用条件或标准。例如，有的地方建立了“发文”负面清单，有的制定了规范性文件管理办法，针对发文程序严格限制，强化审核、报批、督查等程序。

　　增加“不发文”报告说明。在“发”与“不发”之间存在冲突的时候，应建立理性的工作机制，避免发文的随意性和“领导干部说了算”。参照立法前评估制度，规范性文件制发上不仅要考虑专家论证和公众参与，而且需要必要性和可行性研究，一些文件制定还需要成本效益分析。针对经研究决定“不发文”的情况，建议具体说明，对于“不发文”的涉及事项，制发主体应强化过程沟通，要有跟踪调查反馈。

　　加大信息公开的力度。信息公开增加规范性文件的透明度，倒逼制发机关提高发文质量，严格遵守制发程序。通过信息公开，来自社会监督和民意呼声，能够使制发主体更切实了解需要什么类型的规范性文件，知道什么样的文件能解决民众关切的具体问题，实现最大限度的“依法制定”，对人民负责。

　　增强备案审查刚性。备案审查是事后监督，备案审查主体一定要避免事前介入规范性文件的制发过程或程序，对“发文”定性。审查主体一定要坚持公正性和中立性，在对规范性文件的政治性、合宪性、合法性、适当性审查前，建议也要适当考虑规范性文件制定的必要性，针对越权发文、重复发文以及发文规避重要事项和内容的情况，加强监督，完善制度。当前，以人大常委会为主导的规范性文件备案审查体系与制度，已实现对规范性文件备案审查的“全覆盖”，规范性文件审查范围的扩大和审查标准的刚性要求，必然促使规范性文件制发主体准确把握“发文”与“不发文”的关系，形成规范性文件“源头治理”的自我约束，必然促使规范性文件的制发水平不断提高，积极回应国家治理现代化的根本要求和历史使命。

　　（作者系上海政法学院副教授、上海市规范性文件备案审查工作研究中心副主任）（来源：法治日报） 【编辑:叶攀】