国是访问丨建设保障房，钱从哪儿来？

　　文/夏宾

　　中国正加紧构建房地产发展新模式。

　　4月30日召开的中央政治局会议提出，要结合房地产市场供求关系的新变化、人民群众对优质住房的新期待，统筹研究消化存量房产和优化增量住房的政策措施。

　　过去一段时间，国家有关部门和多个高能级城市已经拿出行动并有创新：在房地产市场“收旧换新”“以旧换新”；将部分存量商品房转化为保障性租赁住房的“消化存量”；采取“市场+保障”双轨模式“优化增量”；以人定房，以房定地，统筹“市场+保障”的住宅用地供应安排等。

　　仲量联行大中华区首席经济学家庞溟近日在接受 中新社 国是直通车采访时称，中央、地方以及社会资金层面应继续加大对保障房的金融支持力度，以解决三大难点和挑战，圆满完成保障房建设任务。

　　一是政策资金体量应覆盖保障房筹建成本；

　　二是从区位上努力平衡保障房供给的有效性与商品房去库存的紧迫性；

　　三是要促进保障房市场收益与资金成本大致匹配以实现经营可持续性。

　　采访实录摘要如下：

　　国是直通车：作为顶层设计，《关于规划建设保障性住房的指导意见》有哪些地方值得关注？

　　庞溟：随着经济和社会的发展，中国房地产市场的形态、结构和特点，都在不断演变。尽管政府在不同阶段积极调控并规范住宅市场，提出“公租房”“廉租房”等政策保障普通民众尤其是低收入人群的居住需求，然而在实践中，相较于城市化带来的人口大规模流入，尤其在高线城市，保障性住房供应仍显滞后，大量外来人口的居住需求面临较大缺口。

　　在此背景下，为实现城市新增人口“居有所安”和经济平稳发展的双重目标，国务院于2023年8月发布《关于规划建设保障性住房的指导意见》(下称“14号文”)。

　　关注点有很多，比如在配租保障房方面，除原有公租房、廉租房等保障体系外，针对新市民和青年人群的“保租房”是当下发力的重点。

　　“十四五”期间，全国原计划筹集建设保障性租赁住房870万套，然而随着实践中部分高线城市人口加速流入以及中央对保障房建设愈发重视，部分城市开始动态调整自身规划以适度增加供应。如：深圳将原有规划的54万套提升至74万套，成都将原有规划的25万套提升至30万套等。截至2023年末，根据国家统计局数据，全国已完成建设和筹集约573万套，完成“十四五”期间原计划量的65.9%。

　　在配售型保障房方面，“14号文”确立了“土地成本+建安成本+利润”的保本微利配售规则和“封闭管理不得上市交易，闲置转让由政府回购”的运营管理机制，主要解决工薪群体、城市引进的科技人员、教师以及医护人员几类人员的住房购买需求。

　　整体规模上，鉴于配售型保障房概念提出相对较晚，目前各地对该类型保障房规划仍处于政策探索、先行先试阶段。

　　截至目前，据不完全统计，全国重点城市已有超过13万套配售型保障房进入建设期。从数量上看，2024年福州计划筹建套数最多，为1.24万套；北上广深四个一线城市以及西安均在1万套左右；其他二线及三线城市规模均在2000至4000套之间。预计后续各城市将出台相应具体规划，配售型保障房规模占比有望得到提升。

　　国是直通车：目前来看，保障房的筹建渠道有哪些？

　　庞溟：从建设方式来看，保障房的筹建渠道分为新建和存量盘活两种：新建指在新增建设用地中，新建商品房可配建一部分比例保障性住房；其他筹建渠道均为存量盘活，包括企事业单位自有用地、集体经营性建设用地、产业园配套用地、非居住存量房、存量居住房改建五种方式。

　　不难看出，保障房建设将对盘活存量闲置房屋和低效土地资源具有显著作用。

　　根据“14号文”规划保障性住房的供给，需要先确定保障性用地，主要是将原有闲置低效工业、商业、办公用地，变更土地用途，然后在不补缴地价款的前提下，可以通过划拨模式完成供地。而允许高库存城市将存量商品房改建作保障性住房，则具有一石双鸟的作用：既可以完成保障房供给，覆盖新市民需求，又能去化新房库存，缓解当下商品房市场压力。此外，建成后的项目将执行保障房政策优惠，如水电气价格执行民用标准、增值税房产税减少等税收支持。

　　国是直通车：保障房建设的资金从哪里来？怎么通过金融服务为保障房建设保驾护航？

　　庞溟：历史数据显示，地方财政是保障房建设的主要资金来源，贡献度长期在95%以上。然而，出于保障房本身“保本微利”的民生属性，无论是新建还是存量改造，大规模的保障房筹建仍需要大量低成本资金的长期支持。

　　我们认为，中央政策性资金和社会资本将成为短期破解保障性住房建设资金难题的关键，而地方政府作为建设运营的主力部门，长期来看也应及时灵活使用各种政策工具激发市场活力。

　　中央政策资金包括作为财政计划内资金的中央保障性安居工程补助资金、保障性住房再贷款、抵押补充贷款(PSL)和保障房专项贷款、特别国债相关资金支持等。

　　以保障性住房再贷款为例，这是当下商品房去库存、筹集保障房最重要的资金来源。2024年5月17日，中国人民银行宣布设立3000亿元保障性住房再贷款，利率1.75%，并将2023年推出的在部分城市试点的1000亿元租赁住房贷款支持计划并入管理，该政策将在全国范围全面推广。

　　人民银行将按照贷款本金的60%发放再贷款，后续可带动21家全国性银行贷款5000亿元，支持收购已建成未出售的商品房，用作配租或配售型保障性住房。

　　国家发改委之前表示，将连续几年发行的超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设的“两重领域”，重点支持科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等领域建设。我们预计，保障房作为城乡融合发展、区域协调发展以及人口高质量发展的重要载体，未来有望获得特别国债资金的长期支持。

　　国是直通车：地方有哪些金融工具和政策支持，可以用于保障性住房呢？

　　庞溟：地方政府专项债。这也是过往建设保障房最主要的资金来源。据统计，2021年至2023年，地方政府用于保障性安居工程的资金规模分别为6245亿元、6319亿元和4705亿元。2024年专项债投向整体保持十大领域不变，但保障性安居工程领域里新增了城中村改造、保障性住房两个投向。

　　地方政府计提土地出让的溢价资本也可作为保障房建设的增量资金。如果要看创新运营模式，可采用保障房“先租后售，租售联动”模式，提升项目现金流稳健性。新加坡、中国香港、英国、澳大利亚和加拿大等国家和地区都曾推出过“先租后售”模式的住房计划，允许购房者先通过租赁方式获得住房，并在满足条件后有机会购买房屋。内地包括重庆、深圳、上海、东莞和湖北等省市也曾先后对此类模式做出有益探索。

　　国是直通车：政策资金之外，我们能沟通哪些方法来引入社会资本，支持保障性住房建设？

　　庞溟：商业银行在未来有望加大对租赁住房的支持力度。2024年1月5日，中国人民银行、国家金融监督管理总局发布《关于金融支持住房租赁市场发展的意见》，指出金融支持住房租赁市场发展应以市场配置为主，为租赁住房的投资、开发、建设、运营提供多元化金融服务体系，明确提出支持企业和事业单位依法依规批量购买存量闲置房屋用作宿舍型保障性租赁住房等利好政策。

　　我们认为，应在政策优惠和引导下进一步健全完善以政府投资和政策资金为主、市场引导下的社会化资金为补充、全方位多渠道金融支持的体系，更好地加大投资、融资和运营各环节的资金利用效率和金融支持力度。

　　从中长期看，应着眼于构建多层次、多主体、多渠道的房地产融资体系，从源头处理好人、地、房、钱的关系，做到低端有保障、中端有支持、高端有市场，来实现党的二十大报告提出的“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”“增进民生福祉，提高人民生活品质”的房地产发展方向，实现房地产业良性循环和宏观经济健康增长，推动社会高质量发展。