两部门发布土地执法查处领域违法建(构)筑物没收处置行政非诉执行监督典型案例

　　 中新网 8月22日电 据最高检网站消息，日前，最高人民检察院、自然资源部联合发布土地执法查处领域违法建(构)筑物没收处置行政非诉执行监督典型案例。

　　这4件典型案例分别是：四川省某农业发展有限公司非法占地行政非诉执行检察监督案，广西某市某区某投资公司非法占地行政非诉执行检察监督案，河北省某市自然资源和规划局某分局申请强制执行张某退还土地、没收违法建筑物行政非诉执行检察监督案，黑龙江省某市某县非法占地行政非诉执行检察监督案。

　　案例一

　　四川省某农业发展有限公司非法占地行政非诉执行检察监督案

　　【关键词】

　　行政非诉执行监督  非法占地  没收违法建(构)筑物  纸面没收  规范处置

　　【基本案情】

　　2019年，四川省某市规划和自然资源局(以下简称市自然资源局)调查发现，某农业发展有限公司(以下简称某农业公司)未取得相关用地审批手续，擅自占用某市某镇某村86.23亩土地，修建餐饮服务和户外拓展场地。依据《四川省人民政府办公厅关于开展综合行政执法体制改革试点工作的指导意见》《某市机构改革方案》，某市成立综合行政执法局，集中行使自然资源等多个部门的行政处罚权。2019年9月，某市综合行政执法局(以下简称市综合执法局)作出行政处罚决定：1. 责令某农业公司退还非法占用的土地86.23亩；2. 没收符合土地利用总体规划的86.23亩土地上新建的建筑物和其他设施；3. 按非法占地每平方米15元的标准处罚款共计862300.5元。某农业公司收到行政处罚决定书后，未主动履行行政处罚决定，也未申请行政复议或提起行政诉讼。2020年4月，市综合执法局经催告后，向某市法院申请强制执行罚款和加处罚款共计1724601元，市法院裁定准予执行。2020年9月，市法院执行某农业公司12371.75元后，因该公司无其他可供执行的财产，裁定终结本次执行。对责令某农业公司退还土地及没收违法建筑物和其他设施的行政处罚决定，市综合执法局未申请市法院强制执行。

　　【检察监督与行政机关履职情况】

　　案件来源。2021年6月，某市检察院在开展土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动中，查阅了市法院行政非诉执行案卷以及市综合执法局行政处罚案件台账，发现本案线索，遂依职权启动监督程序。

　　调查核实。市检察院调阅市法院、自然资源局、综合执法局案件卷宗，对非法占地现场进行调查核实，询问某农业公司负责人、村民小组负责人及其他相关人员。查明：某农业公司与某市某镇某村签订集体所有土地租赁协议，租赁村集体土地修建训练基地对外经营，但没有办理相关用地审批手续。某农业公司非法占用的土地符合土地利用总体规划，根据《中华人民共和国土地管理法》规定，非法占用土地上新建的建筑物和其他设施应当没收。市综合执法局作出行政处罚决定后，某农业公司经营困难，无力缴纳罚款，应当没收的违法建筑物和其他设施仍由该公司占有和使用。因相关部门对违法建筑物和其他设施没收处罚后是否需要申请强制执行，没收后的处置主体、处置程序不明确等，市综合执法局多次与市财政局(市国资金融局)等部门沟通，但未能达成共识，导致没收违法建筑物和其他设施未能得到实际执行。

　　监督意见。市检察院经审查认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》《自然资源行政处罚办法》等法律、规章的规定，市综合执法局应当申请人民法院强制执行没收违法建筑物和其他设施、责令退还非法占用的土地。市综合执法局没有申请执行，确有不当。市检察院向市综合执法局制发检察建议，建议严格履行土地执法查处法定职责，确保行政处罚决定悉数执行，切实保护珍贵的土地资源。

　　监督结果。市综合执法局收到检察建议后，积极与市财政局(市国资金融局)沟通，并向市政府专题汇报。经市政府专门工作会议研究，市综合执法局将没收的违法建筑物和其他设施统一交由属地镇政府，按国有资产予以处置，案涉其余土地退回村集体。

　　长效治理。为推动解决违法建筑物和其他设施没收处置问题，市检察院开展类案监督，梳理市综合执法局移交的案件台账，还发现某环保科技有限公司等20余家单位和个人非法占地修建厂房、住宅，市综合执法局作出的没收违法建筑物和其他设施的行政处罚决定未实际执行。市检察院依据《人民检察院检察建议工作规定》第十一条之规定，依法能动履职，组织市综合执法、自然资源、财政、法院等部门召开联席会，共同会商研判。市检察院认真分析违法建筑物和其他设施没收执行中存在的问题、原因，从明确接收主体、强制执行主体、移交主体、后续处置主体职责及权限等方面向市委专题报告，并提出具体的对策建议。市委主要领导对专题报告高度重视，责成相关部门制定整改方案。2021年9月，市政府召集市综合执法、自然资源、财政等部门共同研究，以会议纪要形式明确，市综合执法局作出没收违法建筑物和其他设施的行政处罚决定后，违法行为人不主动履行的，依法申请人民法院强制执行，并交由违法建筑物属地镇政府、街道办事处或市财政局(市国资金融局)等单位按国有资产予以处置。

　　【典型意义】

　　行政处罚决定作出后，行政机关对多项处罚内容选择性申请人民法院强制执行，应没收的违法建筑物和其他设施仍由违法行为人占有和使用，没有实际执行到位，存在“纸面没收”现象。一是此类案件强制执行难，行政机关未主动申请人民法院强制执行；二是自然资源部《自然资源行政处罚办法》(自然资源部令第6号)和财政部《罚没财物管理办法》(财税〔2020〕54号)对罚没违法建筑物和其他设施的处置主体规定不一致，执行中存在分歧；三是行政主管部门接收违法建筑物和其他设施后的利用、处置，涉及自然资源、规划、消防等多部门和多环节，缺乏规范的处置流程。检察机关针对个案办理中发现的普遍性问题，开展类案监督。为凝聚共识形成合力，检察机关牵头相关部门召开联席会，并对监督中发现的共性问题进行深入分析，提出对策建议，形成专题报告呈报市委，推动市政府专题研究非法占地修建的建筑物和其他设施没收处置程序，为本市同类案件的规范处置提供样本，以精准监督助推依法行政，以能动履职促进社会治理。

　　案例二

　　广西某市某区某投资公司非法占地行政非诉执行检察监督案

　　【关键词】

　　行政非诉执行监督  没收违法建(构)筑物  检察建议  长效治理

　　【基本案情】

　　2012年，根据广西壮族自治区人民政府关于同意调整某市城市管理综合行政执法范围的批复，某市政府发布《关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》，将对城市规划

　　区内未依法取得用地审批手续非法占用土地的行政处罚权纳入城市管理综合行政执法范围，由某市和城区两级城市管理综合行政执法局行使。2016年9月起，某投资公司未经批准擅自占用该市某区某路延长线西侧的2512.87平方米农用地用于建设临时停车场。2017年6月，某区城市管理综合行政执法局(以下简称区综合执法局)对某投资公司作出行政处罚决定：1. 责令退还非法占用的2512.87平方米土地；2. 没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3. 并处罚款37693.05元。该处罚决定于同月送达后，某投资公司仅履行了缴纳罚款的义务，对行政处罚决定书的其他处罚内容，既没有主动履行，又没有在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼。2018年1月，区综合执法局对某投资公司进行催告，但该公司仍不履行义务。3月，区综合执法局向区法院申请强制执行。4月，区法院作出裁定，对区综合执法局作出的“责令退还非法占用的2512.87平方米土地”“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”等处罚决定准予强制执行，由区政府组织实施，但区政府未及时组织对涉案违法建筑物和其他设施的没收。

　　【检察监督与行政机关履职情况】

　　案件来源。2022年8月，某区检察院在开展土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动中发现该案线索，依职权启动监督程序。

　　调查核实。区检察院通过调阅卷宗、询问相关人员、实地勘查发现，区法院作出准予强制执行的裁定后，将裁定书送达区综合执法局，未送达区政府。区综合执法局收到裁定后向区政府报告，区政府指令区综合执法局组织实施没收工作，但区综合执法局一直未移交同级财政部门处理或拟定处置方案报同级人民政府，导致该案一直处于“裁而不执”的状态。经进一步调查发现，近年来区法院裁定由区政府组织实施没收违法建(构)筑物的非法占地案件，均经区政府指令，由区综合执法局组织实施没收。区检察院依托与区综合执法局、自然资源局建立的土地执法查处工作衔接机制，获取2021年以来的行政非诉执行案件数据和已执行数据，全面筛查发现，另有陈某非法占地案等四起案件也存在法院作出准予强制执行裁定后未及时办理移交手续或拟制处置方案的情况，被非法占用的农用地达27125.7平方米(约41亩)，遂决定依职权监督。

　　监督意见。区检察院认为，区综合执法局负责组织实施没收，但未及时办理违法建筑物和其他设施的移交处置手续，消除其违法状态，确有不当。2022年9月，区检察院向区综合执法局发出检察建议，建议其及时组织实施没收，妥善处置没收的违法建筑物和其他设施。

　　监督结果。区综合执法局收到检察建议后，高度重视，安排人员分析梳理某投资公司非法占地案等五起案件的违法建筑物和其他设施的具体情况，进行现场复核，劝说违法行为人搬离，同时拟定处置方案报区政府审定，推进没收工作。目前，经区政府同意，区综合执法局已对某投资公司非法占地案、陈某非法占地案的涉案建筑物和其他设施进行处置。

　　长效治理。区检察院与区综合执法局召开座谈会，对土地执法查处领域行政非诉执行案件没收工作存在的困难和问题进行调研，了解到区综合执法局曾将部分案件的违法建筑物和其他设施移交区财政部门处置，但被区财政部门以不具备可操作性为由退回，此后未再移交。没收执行程序尚无操作性规定，是该局未能及时移交违法建筑物和其他设施的主要原因。调研还发现，区法院办理的“裁执分离”案件普遍存在未将准予强制执行裁定书送达区政府的问题。为此，区检察院就该案的处理及调研情况向某市检察院汇报，积极推动区综合执法局根据本地工作实际制定

　　《关于处置违法用地上建筑物的内部工作规程》，规定对没收违法建筑物和其他设施予以“拆除”和“保留”的具体情形，明确辖区违法用地案件中没收建筑物和其他设施的移交、处置工作流程。同时，区检察院向区法院制发检察建议，督促该院改进“裁执分离”案件的送达工作，将准予强制执行裁定书送达执行机关，确保执行机关及时掌握执行依据、执行内容，提升执行效率。

　　【典型意义】

　　十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。我国一直坚持最严格的节约用地制度，但土地执法查处领域存在没收的违法建筑物和其他设施不及时移交、处置的问题，导致土地资源浪费。检察机关能动履职，对法院裁定准予强制执行后，负责组织实施的行政机关不及时移交、处置没收的违法建筑物和其他设施的行为，依法予以监督，督促行政机关积极履行主体责任，采取有效措施进行处置。同时，检察机关以个案为切入点，深入挖掘行政非诉执行案件中源头性、普遍性问题，通过制发检察建议，督促审判机关改进工作，助推行政机关提升执行效率，并聚焦没收违法建筑物和其他设施的移交和处置尚无具体规定的问题，积极研判、充分沟通，集各方力量推动行政机关健全工作制度，规范工作程序，为当地今后正确组织实施同类案件的没收工作提供制度保障，有效维护执法权威，保护国家土地资源。

　　案例三

　　河北省某市自然资源和规划局某分局申请强制执行张某退还土地、没收违法建筑物行政非诉执行检察监督案

　　【关键词】

　　行政非诉执行监督  违法占地  没收程序  受理审查

　　【基本案情】

　　河北省某市某区张某未经批准，违法占用某乡某村集体土地1051.75平方米(合1.58亩)建房。2020年9月，某市自然资源和规划局某分局(以下简称区自然资源局)对张某作出行政处罚决定：1. 责令退还土地；2. 没收地上建筑物和其他设施；3. 罚款10567.5元。张某既不履行处罚决定又未申请行政复议或者提起行政诉讼，区自然资源局催告无效后向区法院申请强制执行。区法院受理后作出裁定，准予执行处罚决定书中的退还土地和罚款，其中退还土地由区自然资源局报请区政府组织实施，罚款由区法院执行局执行；但对没收处罚不予受理，理由是根据《自然资源行政处罚办法》(2020年修正)第三十五条规定，没收处罚由自然资源部门直接移交财政部门，无需经过人民法院审查。

　　区自然资源局对区法院的裁定有异议，认为本部门无强制执行权，没收处罚若不经过人民法院的受理和审查，本部门无权对违法建筑物强制没收。关于没收的法律规定不细致、部门衔接不顺畅，区财政局对接收存在畏难情绪，区自然资源局自身也无力、无权独自移交违法建筑。没收处罚如不能执行，退还土地处罚也无法执行，故一直未对涉案违法建筑物予以处置，导致该宗土地仍由违法行为人违法占用。

　　【检察监督与行政机关履职情况】

　　案件来源。2021年5月，某市某区检察院在开展土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动中，与区自然资源局召开联席会，建立土地执法行政检察与行政执法工作衔接机制。区自然资源局主动向检察机关移送该案线索，区检察院决定依职权启动监督程序。

　　监督意见。检察机关审查认为，人民法院对行政机关作出的行政处罚非诉执行申请予以受理并审查是强制执行的第一步，没收违法建筑物和其他设施的处罚决定也不例外。《自然资源行政处罚办法》(2020年修正)第三十五条的规定应仅限于违法行为人自愿履行、主动上缴违法建(构)筑物情形，此时自然资源部门可从违法行为人手中获取钥匙、建筑物相关文件等，实现对建(构)筑物的和平、合法控制。若经多方沟通、释法说理、催告等，违法行为人不同意履行，自然资源部门还应当按《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定申请人民法院强制执行，人民法院作出准予强制执行裁定后才能进行下一步没收移交工作。2020年9月，该市中级法院、市自然资源和规划局印发的《强化“府院联动”推进“裁执分离”切实整治违法用地、违法建设行为的实施意见》规定：“对涉及自然资源行政处罚类非诉执行案件，积极推进由县(市、区)人民法院负责合法性审查、县(市、区)人民政府负责组织实施的‘裁执分离’工作模式；对没收、限期拆除违法建筑物和其他设施等行政处罚决定，人民法院裁定准予强制执行的，由县(市、区)人民政府组织实施或接收及后续管理工作。”该规定明确，对于没收处罚的强制执行与退还土地、拆除违法建筑一样，实施“裁执分离”模式，且必须先由人民法院“裁”，才能由政府部门“执”，裁是执的前提；若无人民法院针对处罚决定合法与否的“裁”，行政机关则缺乏“执”的基础与底气。该案中的没收处罚，区自然资源局在行为人不配合的情况下申请区法院强制执行合法合理，而区法院不予受理、审查，不符合法律规定。同时查明，类似案件还有四件，区法院均裁定不予受理。

　　监督结果。2022年5月，区检察院向区法院提出检察建议，建议对没收处罚非诉执行申请不予受理的违法行为予以纠正，并以此为鉴，完善合法性审查程序，避免此类错误再次发生。区法院高度重视，经审委会专题讨论研究，采纳检察建议并重新作出裁定，确定退还土地和没收地上违法建(构)筑物由区自然资源局报请区政府组织实施。

　　长效治理。为确保没收处罚执行到位，经区政府决定，区检察院、法院、自然资源局、财政局以及违法建筑物所在地乡政府多次座谈研究，最终确定将涉案违法建筑物交由属地乡政府接管。法检干警和行政执法人员多次对张某面对面释法说理，促使张某消除抵触情绪，主动退还土地、上缴违法建筑物使用权。区自然资源局、财政局及时总结该案经验，以区政府名义起草了做好违法建(构)筑物罚没执行和处置工作的实施意见，对全区非法占地违法建筑物和其他设施的罚没程序予以细化，明确了文书送达、移交手续、登记造册、评估分类、纳入国有资产管理等执行步骤和责任单位，推动建立“法院裁定准予执行、政府组织实施、法院到场监督”的违法建(构)筑物处置机制，落实土地管理责任。

　　【典型意义】

　　违法用地上的建筑物和其他设施没收执行难是土地执法查处领域长期存在的问题。检察机关坚持依法履职、能动履职，对土地非诉执行的受理审查、执行实施开展全链条监督，强化法律监督和协作配合，共同破解土地执法查处难题。本案中，检察机关既督促法院纠正对没收处罚不予受理和审查的违法行为，理顺土地执法裁执关系，为后续违法建(构)筑物和其他设施移交处置工作的顺利进行打下良好基础，又协助行政机关落实没收裁定，检察权、审判权、行政权同向发力，切实解决土地执法查处执行“最后一公里”问题，同时推动建章立制，促进区域内违法建筑物和其他设施没收工作规范化，提升土地保护力度。

　　案例四

　　黑龙江省某市某县非法占地行政非诉执行检察监督案

　　【关键词】

　　行政非诉执行监督  公共活动场所  和解协议

　　【基本案情】

　　2018年5月，黑龙江省某县某镇某村村民委员会未取得用地审批手续，占用有林地等农用地建设村委会办公室、文体中心、活动中心广场及场地硬化项目。同年8月，原某县国土资源局发现后，对该村委会下达责令停止违法行为通知书，并根据《黑龙江省国土资源行政处罚自由裁量权基准》，对非法占用的4.04亩农用地，处以罚款13460.8元。该村委会在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，经县自然资源局依法催告后，仍未履行处罚决定书确定的义务。

　　2019年3月，县自然资源局因某村委会行政处罚一案向县法院申请强制执行。县法院审查认为，县自然资源局作出的处罚决定认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，裁定准予强制执行。2020年12月，县自然资源局与该村委会双方达成和解，同意长期履行，县法院以暂未发现被执行人有可供执行财产，申请执行人亦未提供相关财产线索，双方达成和解为由，裁定终结本次执行。

　　【检察监督与行政机关履职情况】

　　案件来源。县检察院在开展土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动中发现，县法院未依法向县自然资源局送达执行裁定书。县检察院依托黑龙江省检察院与省自然资源厅联合出台的《关于加强行政检察与自然资源行政执法衔接工作的意见(试行)》，与县自然资源局进行沟通，并开展调查核实。另发现，根据《中华人民共和国土地管理法》第七章关于“法律责任”的规定，不存在单独处以罚款的情形，而本案仅对某村委会处以罚款。经全面检索中国裁判文书网上公布的土地执法领域行政裁判和执行文书，对本案进行对比梳理后，发现在未办理用地审批手续情况下，建设村委会办公场所的情况较多，且多以和解方式结案，和解协议未实际履行到位。县检察院依职权受理该案。

　　调查核实。通过调阅审查县法院执行案卷和县自然资源局的行政执法案卷；向原县国土资源局人员了解本案行政处罚、申请强制执行以及未实际履行的原因；对涉案土地进行实地查看，了解涉案土地目前的使用情况；与镇政府进行座谈，了解上级部门要求建设村委会的相关政策；到涉案村委会进行走访，了解未执行和解协议的主要原因及存在的顾虑。县检察院发现：2018年5月，因村级组织办公、活动场所老旧狭小，某村委会按照上级要求对办公场所进行了重新建设。办公场所包括村委会办公室、文体中心、活动中心等。项目一直没有办理用地审批手续。由于某村委会没有资金，原县国土资源局在作出处罚、申请强制执行后，与某村委会达成了和解协议。在和解协议履行过程中，某村委会认为，建设村委会办公场所系按照相关部门要求启动，且缴纳罚款后仍然不能解决非法占地的问题，至县检察院调查时仍未履行和解协议。县自然资源局认为，案涉土地仍为集体所有，但地上建(构)筑物属于公用基础设施，没收后归国家所有，不符合“房地一体”处置原则；案涉土地为集体所有，退还给集体无实际意义，保留使用的建(构)筑物可作为村集体公共活动场所，故仅对某村委会的违法行为作出罚款的行政处罚。

　　监督结果。经调查核实，县检察院认为：县自然资源局仅对某村委会的违法行为进行罚款，未对消除建(构)筑物违法状态进行处理。县自然资源局对此类问题进行了全面清理，防止类似错误再次发生。县检察院对县法院文书送达违法情形制发检察建议，督促纠正。与某村委会、村民代表等各方开展座谈交流，并对某村委会进行了释法说理，促使某村委会消除抵触情绪，及时缴纳了罚款，利用荒地补林，实现占补平衡。县检察院与县自然资源局开展同堂培训，重点学习土地执法查处过程中法律适用、黑龙江省相关行政处罚自由裁量权基准、农用地上违法建(构)筑物处置等相关规定，为精准执法打下了良好基础，召开联席会议共同商议如何破除土地违法案件查处中“没收难”“移交难”“处置难”等问题。县检察院与县自然资源局联合属地镇政府、县财政局就案涉建(构)筑物办理用地审批手续后是否符合城乡规划、是否具有可利用价值进行研判。经上述部门研究后认为，案涉建(构)筑物符合总体城乡规划，地上建(构)筑物属于公用基础设施，没收后归国家所有，但案涉土地仍为集体所有，不符合“房地一体”处置原则，案涉建(构)筑物处置难题仍未解决。如能够补办规划、建设手续，就能保留案涉建(构)筑物继续作为养老设施、村集体公共活动场所等公益用途。最终，协调相关部门为村委会办公场所办理了规划、行政审批手续。

　　【典型意义】

　　土地执法查处实践中，因没收的违法建(构)筑物涉及违法行为人切身利益，存在阻力大、无合法产权难“变现”“房地一体”违法部分无法分割等问题，导致没收的违法建(构)筑物“移交难”“处置难”，加之没收建(构)筑物的处置法律制度不健全，导致处置“出口”不畅等问题。本案中，县检察院和县自然资源局通过加强协作配合，联合相关部门对没收建(构)筑物是否符合城乡规划、是否具有可利用价值等进行研判，对符合完善行政审批手续条件，且具有利用价值的违法建(构)筑物，协助办理规划、用地等手续，将保留使用的建(构)筑物用作村集体公共活动场所等公益用途。通过各部门的协调配合、担当作为，解决处置难题，打通土地执法查处“最后一公里”，探索形成了自然资源主管部门与检察机关依法依规推动提升农村基础设施和公共服务质量、服务乡村振兴的好做法。 【编辑:于晓】