探路轻罪治理

　　《中国新闻周刊》记者：张馨予

　　发于2024.7.8总第1147期《中国新闻周刊》杂志

　　最近一年来，84岁的诉讼法学家、中国政法大学诉讼法学研究院名誉院长樊崇义十分忙碌，他在北京、湖北、广东、安徽等多地召开的学术研讨会上围绕轻罪治理作了主题演讲。在樊崇义看来，针对轻罪的积极治理既必要也迫切，是犯罪治理的重中之重。

　　实务中也确实如此。2023年以来，江苏、浙江、江西、安徽、吉林等地的基层检察机关陆续成立了轻罪治理中心，探索对轻罪进行专门、特别的治理，与重罪治理加以区分。

　　2023年8月，最高检印发《2023—2027年检察改革工作规划》(以下简称《改革规划》)，提出“构建治罪与治理并重的轻罪治理体系”。2024年，轻罪治理首次被写进最高检工作报告，报告指出，针对轻罪数量持续增长、占比持续上升，协同各方推进轻罪治理。

　　轻罪案件占比大幅上升

　　什么叫轻罪？我国的法律尚未对此做出明确规定，不过，学术研究和司法实践普遍将三年有期徒刑作为轻罪、重罪的分界线。

　　最近这些年里，我国刑事犯罪结构发生了重大变动——严重暴力犯罪的数量不断下降，轻微犯罪的占比大幅上升。樊崇义总结，“犯罪总量持续递增”“内部轻、重犯罪加速分化”是当前刑事犯罪的总体特征。

　　根据最高检公布的数据，1999年至2019年，检察机关起诉严重暴力犯罪从16.2万人降至6万人，年均下降4.8%，被判处三年有期徒刑以下刑罚的轻罪案件占比则从54.4%上升至83.2%。

　　这种犯罪结构的变动仍在持续中。2023年的最高检工作报告显示，2022年受理审查起诉杀人、放火、爆炸、绑架、抢劫、盗窃犯罪为近20年最低。

　　与此同时，危险驾驶罪、帮信罪等典型轻罪案件的数量激增。根据2024年最高法工作报告，2023年刑事一审案件中数量居首位的是危险驾驶罪，并且从2018年起，此类犯罪占比就高居首位，且呈快速增长趋势。

　　轻罪案件为何激增？其中一个原因是轻罪罪名的增加，比如危险驾驶罪、帮信罪、冒名顶替罪等都是最近十余年新增的轻罪。根据东南大学法学院教授梁云宝的梳理，自1997年《刑法》修订以来，以“法定最高刑三年”为判断标准，轻罪的罪名从1997年的79个上升到如今的106个。

　　中国政法大学刑事司法学院副教授朱光星对《中国新闻周刊》说，轻罪案件增加带来了一些问题。首先是“案多人少”的问题愈发突出，法官人均办案数量居高不下；其次，行为人一旦有犯罪记录，无论犯罪行为的轻重，都会留下案底，会受到开除公职、从业禁止、限制积分落户等一系列后续惩罚，家庭成员的考公、入伍等也有可能会受到影响。梁云宝也认为，轻微犯罪的附随性后果与刑罚之间出现了“倒挂”现象，这成为当前被关注的问题。

　　在此背景下，樊崇义指出，有必要对犯罪进行更加精细化的分类，精准施策，不能“一刀切”，笼统地加以治理。

　　轻罪治理的提出，就是为了解决这些方面的问题。中国人民大学法学院教授、刑事法律科学研究中心主任时延安对《中国新闻周刊》总结说，一是减少刑事案件数；二是化解司法机关压力，“主要通过调整诉讼程序等，将轻罪案件的处理时间和司法成本降下来”；三是减轻轻罪犯罪人的刑事负担，包括改变羁押方式、减轻定罪附随后果等；四是化解社会矛盾，促使这类犯罪人尽快回归社会，防止由此形成的社会对立等。

　　少捕慎诉慎押

　　尽管轻罪治理新近才进入大众视野，但我国对于轻罪治理的探索其实已经持续了数年，而且最初是通过司法实践影响司法解释。

　　例如，前些年，多地发生的买卖鹦鹉案都曾引发过罪刑不均衡的讨论，多个案件中的犯罪嫌疑人因构成非法收购、出售珍贵、濒危野生动物罪，被判五年以下有期徒刑。

　　周颖是南京市玄武区检察院副检察长，她对《中国新闻周刊》说，早些年，玄武区检察院办过一批买卖鹦鹉的案件，有的当事人买鹦鹉是为了让鹦鹉陪伴独居患癌症的父亲聊天，有的当事人买鹦鹉是希望鹦鹉能陪患自闭症的孩子说话，“这些鹦鹉大概率是人工繁殖的，当事人的目的也不是为了破坏环境，追究这类当事人的刑事责任，承办人是于心不忍的”。

　　2021年，江苏检察机关办理了一起特殊的鹦鹉案。河南商丘的王某从2019年养殖费氏牡丹鹦鹉，到2020年卖了30只，总价不到400元，案发后，她于年底被移送徐州铁路运输检察院审查起诉。由于费氏牡丹鹦鹉属于国家二级保护野生动物，非法交易10只，法定刑即为十年以上有期徒刑。经过调研，徐州铁路运输检察院了解到，商丘市对费氏牡丹鹦鹉的人工繁育已有20余年历史，形成了完整的产业链。他们认为费氏牡丹鹦鹉人工种群已具规模、技术成熟，对人类和野外种源未发现有危害性，终端买家为养宠观赏，不宜作为刑事犯罪予以打击。2021年11月，徐州铁路运输检察院对王某等三人作绝对不起诉公开宣告。

　　这一案件的办理，助推了《最高人民法院、最高人民检察院关于办理破坏野生动物资源刑事案件适用法律若干问题的解释》出台。该解释规定，涉案动物人工繁育技术成熟、已成规模，作为宠物买卖、运输的，对所涉案件一般不作为犯罪处理；需要追究刑事责任的，应当依法从宽处理。

　　周颖指出，包括非法收购、出售珍贵、濒危野生动物罪，危险驾驶罪等在内，近几年，越来越多轻罪案件的入罪标准出现了与时俱进的调整，通过司法实践影响司法解释。

　　到了2021年，司法机关有了办理轻微犯罪案件的具体工作要求。当年4月，中央全面依法治国委员会在有关文件中明确提出少捕慎诉慎押。根据最高检第一检察厅的总结，少捕慎诉慎押是指，对社会危害不大的轻微犯罪以及其他具有法定从轻、减轻处罚情节的犯罪嫌疑人、被告人，在刑事诉讼中要严格把握逮捕、起诉、羁押标准，依法审慎适用逮捕羁押措施、作出审查起诉或不起诉决定。

　　根据最高检的数据，2023年，全国检察机关对涉嫌犯罪但无逮捕必要的，决定不批捕26.6万人，对犯罪情节轻微，依法不需要判处刑罚或者免除刑罚的，决定不起诉49.8万人，同比分别上升22.5%和12.6%。会同公安部制定羁押必要性审查工作规定，对不需要继续羁押的犯罪嫌疑人，依法变更强制措施2.9万人。

　　周颖说，前些年，检察院对轻罪案件作出不起诉决定相对较少，“员额制改革之后，检察官对于案件要终身负责，所以检察官作出不起诉决定时，面对的压力会很大”，但是，“毕竟检察官是一线办案人员，他们看到这些没有犯罪前科的人因为轻罪案件被划到犯罪分子的行列，将心比心，检察官会思考能不能给他们一个机会”。

　　不过，刑事案件不诉率持续提高，也引发了公众对于轻罪案件宽松处理的担忧。对此，梁云宝认为这种担忧不是多余的，但并非没有解决办法，“在我国社会治安走向良性化的可持续发展背景下，刑罚的重心应逐步由严酷性转向必定性，在此基础上，一旦行为人再次犯罪，则相应的惩处会从重，这样对涉案人员通常能起到警示作用。如果行为人不再犯罪，这一处理恰恰凸显了案件处理的法律价值和社会价值”。

　　从“治罪”到“治理”

　　不难发现，对于轻罪的治理，已经出现了从“治罪”到“治理”的变化。朱光星解释说，“治罪”强调的是事后惩罚，而“治理”是一个系统工程，除了事后惩治，还要重视事前预防，“我们常说刑法是最后的手段，也是代价最高的手段，无论对个人还是对国家都是如此”。

　　目前，包括江苏、四川、湖北在内，多地的基层检察机关在探索“社会公益服务+不起诉”模式。在多位受访专家看来，将社会公益服务纳入轻罪治理体系，能够教育和改造轻罪人员，促使他们更好地回归社会，也能在一定程度上起到预防犯罪的效果。

　　从“治罪”到“治理”的变化，也意味着在办理轻罪案件中促进诉源治理。对于“超市盗”的治理是其中一个比较典型的案例。近几年，多地频发“超市盗”问题，即行为人在自助结账的超市里不扫码、漏扫码盗窃超市商品的现象。以南京市玄武区检察院为例，2022年至今，该院共办理13件某高端超市盗窃案，其中10起案件的行为人基本都是临时起意，没有前科劣迹，因此以相对不起诉处理。另外1起案件的行为人正在进行社会公益服务。还有2起案件的行为人有前科，检察院作出起诉决定。

　　最近，玄武区检察院对此初步撰写了一份检察建议。建议指出，该超市设置了人脸识别系统，发现犯罪嫌疑人首次盗窃行为后，本可以当天锁定嫌疑人，但是该超市未及时报警处理，而是将该人在系统上标记，等其再次进入超市时实时跟踪，等到盗窃金额达到刑事立案标准，再进行报警。检察院建议该超市完善防盗管理，尽早对嫌疑人进行提醒和追责。

　　北京市人民检察院第一检察部副主任刘哲在2023年发表的一篇文章中指出，轻罪案件既有个体化的原因，也有社会化的原因，发现并治理好社会化的原因，就相当于实现了诉源治理，“治理‘超市盗’不仅要治理犯罪，还要治理背后的道德风险，需要通过科技、市场机制的完善来实现‘不能偷’的效果，最终实现‘不想偷’的道德自律，让‘超市盗’消失于无形”。

　　确保不会形成“寻租空间”

　　多位学者对《中国新闻周刊》指出，对于轻罪治理，从理论到实践，仍有一系列需要研究和解决的问题。

　　一个突出的问题是，关于轻重和重罪的划分标准，目前我国还没有明确规定。樊崇义说，准确划分重罪与轻罪，是犯罪分层的重大问题，也是实现差异化治理的前提。

　　目前，各地对于轻罪案件的划分普遍以三年有期徒刑为分界线，不过，究竟是法定刑还是宣告刑，仍存在较大分歧。法定刑由立法机关确定，宣告刑由人民法院审理确定。法定刑是宣告刑的基础，宣告刑是法定刑的具体适用。

　　樊崇义说，以宣告刑的三年以下有期徒刑作为标准得到较多学者的肯定。梁云宝却认为，比较而言，宣告刑除了受现实中具体罪行的轻重影响外，还要受人身危险性大小以及其他与量刑有关的法定、酌定情节的影响。而法定刑更为直观和客观，有利于在更短的时间内形成最大化共识，展开轻罪治理，待立法和司法积累更多的经验后，再将法定刑扩展到宣告刑，甚至可以循序提高轻罪的标准至宣告刑五年有期徒刑。

　　目前，一些地方对于轻罪的划分标准结合了法定刑和宣告刑。2024年1月，武汉市武昌区人民检察院发布了《轻罪治理白皮书(2021—2023)》，白皮书指出，对于轻罪的划分标准，“以法定刑三年有期徒刑以下为主，结合考虑可能宣告刑三年有期徒刑以下”。

　　值得注意的是，轻罪治理的“公正性”也受到一些学者的关注。时延安介绍，检察机关以完成社会公益服务作为相对不起诉的考量因素，如果有明确的法律上的根据，例如将来《刑事诉讼法》确认这种做法，从法理上可以站得住脚。但是，一定要确保这种做法不会形成“寻租空间”。

　　“但凡创设一项制度，如果不对权力进行限制，不设定‘门槛’条件和监督机制，则难免会被少数人利用为自己谋取私利。”时延安认为，最重要的解决方法就是规定明确的适用条件和程序，尤其是作出相对不起诉决定时，要明确标准和相应的决定程序。

　　此外，也有学者在呼吁构建前科消灭制度或是犯罪记录消除制度。梁云宝曾在2021年发表《我国应建立与高发型微罪惩处相配套的前科消灭制度》一文，他认为，前科消灭制度能够有效消除犯罪记录以及由此产生的规范性评价和非规范性评价，消解社会对轻罪人员的歧视和不平等待遇，促进后者复归社会。

　　樊崇义也表示，一些国家已经建立了体系化、切实可行的犯罪记录消除制度，给已经教育和改造好的轻罪罪犯以出路。他认为，有必要借鉴其他国家的成功经验，促进有犯罪记录人员返归社会。

　　实际上，地方也有探索轻罪痕迹消除的意愿。南京市玄武区委政法委常务副书记汪风华对《中国新闻周刊》说，玄武区或将探索建立一套轻罪评价体系，对于评价结果达到标准的人员，在相应范围内可以适当地屏蔽轻罪痕迹。

　　不过，汪风华也说，犯罪痕迹的相对消除，不是地方政法机关可以率先迈出一步的，这需要自上而下发生改变。在这之前，地方能做的，就是尽可能多地积累和梳理轻罪案件的治理经验，建立科学有效的评价考核体系。

　　《中国新闻周刊》2024年第25期

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